我国行政复议制度存在的问题与完善

吕亚萍

西北政法大学行政法学院 ，陕西省西安市 710063

摘要:随着我国城镇化建设逐步发展，在这个过程中，产生了拆迁、征地补偿、宅基地使用权等一系列纠纷，使得政府与老百姓之间的鱼水关系渐渐变得紧张，越来越多的行政纠纷亟待解决。 行政复议作为行政纠纷解决的最主要的机制，在纠纷解决的阶段中发挥着更必不可少的作用。但是，现行的行政复议制度在理论和实务中也存在着不少问题亟待解决。为了探索对行政复议制度的完备，本文首先概述了我国的行政复议制度，其次列举了行政复议法修正后我国行政复议制度存在的一些问题，并在此基础上提出完善行政复议制度的几点对策。

关键词: 行政复议；存在问题；完善对策 

行政复议制度自建立以来，通过长期不断的修订与补充，目前已在经济救济等领域内发挥了良好的积极作用。我国通过设置行政复议制度，可以有效地将矛盾纠纷化解在行政系统内部，以较低的成本实现社会和谐的目标，推动我国的法治建设。 然而，在实际应用过程中，由于一些原因使得行政复议制度出现了一些不足之处，影响了自身的更广泛应用，但其在推进依法治国、减少行政违法行为，促进民主法治建设等方面所具有的重要性作用是不可否认的。所以，有必要对其存在问题及问题产生原因进行分析，更有必要采取有效的措施来不断完善行政复议制度。

一、行政复议的概述

行政复议到底是什么?通说认为它是一种“民告官”的制度，但是老百姓就怀疑是否存在“官官相护”，行政复议的公正性体现在哪儿；有观点认为行政复议是立基于行政系统内部的行政争议解决机制，既有柔性行政性质，又带有一定的司法色彩，常被视为一种行政司法行为，或司法性的行政行为。有观点认为是“上级行政机关防止和纠正下级行政机关违法的或者不当的具体行政行为”即行政机关的内部监督，但是行政人员就疑惑有了行政监察为什么还要行政复议，这种内部监督与行政检查、行政督导尤其是“政府督查”等其他行政监督行为有何区别。《行政复议法》根据《宪法》的规定，初步确立了履行地方人民政府重要职能的行政复议制度的定位：一是行政权力的保障和监督功能；二是公民（包括法人和其他组织）权益保护功能（即行政救济）。

二、我国现行行政复议制度存在的一些问题

（一）行政复议程序不便于实际操作

第一，偏向于书面的审查方式。根据我国行政复议法的规定，行政复议原则上采用的是书面审查的办法，但是如果申请人提出要求或者是行政复议机关认为必要的，可以向相关人员调查情况。 行政复议的书面审查主要是指对复议案件不传唤申请人，也不传唤被申请人，同时不传唤证人和鉴定人，不进行辩论也不进行调查，只是对案卷进行查阅。书面审查有自身的优点，例如快捷，有助于提高效率，但是任何事物都具有两面性，有优点也必然存在缺点，行政复议在追求效率同时也丧失了公正性。

第二，非司法的复议程序。当前，我国的行政复议制度，把行政复议等同于行政系统内部的自我纠正制度，由此可见其带有相当浓厚的行政化色彩。正是由于我国的行政复议程序并不是司法化的思想，这就使得行政复议可能先天不足，例如行政复议机关在对案件进行书面审查之时可能就会先入为主，而且行政复议的程序又非常的简单，对于行政复议的证据制度规定有非常笼统。

（二）复议机构综合保障水平差和人员专业性欠缺

虽然我国行政复议制度取得了巨大的成就，但自《行政复议法》实施以后，行政复议制度在运行中也存在一些不可忽视的问题。 行政复议案件中会包含行政法律关系，但并不局限于此，并且国家在依法治国重大战略进程的不断加快的过程中，许多新的适应新形势的法律法规不断的颁布实施，也进一步加大了法律工作者的工作难度。但是在实践中我们发现有很大一部分的行政复议工作人员自身都不懂法，尽说些外行话，不依法办事，糊弄相对人，往往造成相对人的有限救济期限很大的浪费，加大了相对人的行政复议成本，难以保障行政复议的案件质量。

（三）行政复议工作中存在消极风气

实践中存在行政机关对行政复议工作存在懒散的工作作风，相当一部分行政复议工作的领导不具备相应的法律知识，不能依照法定程序处理复议案件。更多的在实践中出现消极应付或者互相推诿的情况，不能依行政复议程序解决行政案件纠纷，导致很多案件不能及时高效的解决，案件结果往往也无法让人心服口服，不能真正的定纷止争，这在相当的程度上阻碍了充分发挥行政复议的应有功能。 

三、完善我国行政复议制度的有效对策

（一）大力推进政治经济体制建设

从国家宏观层次分析，大力推进政治经济体制改革，加强法律意识，大力普及法律教育，能够为行政复议制度的推广应用与完善创造良好的环境空间。首先，进一步健全社会主义民主法治制度体系，快速推动政治经济体制改革，努力为行政复议制度提供良好的法治环境、经济环境和政治环境，因为政治、经济与法律是行政复议制度顺利实行与不断完善的重要保障。国家应在对社会主义市场经济进行宏观调控的基础上，采取各种有效措施来解决其中出现的主要问题与矛盾，同时通过制定各种相关制度来不断完善社会主义市场经济制度，切实推进政治经济体制改革，完善法律立法流程。

（二）加强行政复议制度改革

除了需要从法律、政治、经济等方面来完善行政复议制度之外，其本身也需要进行不断的改革，应贯彻整体观要求,涵盖和关联行政过程,从“做好初始决定”开始,加强互动形成循环。 为保护行政复议工作的独立性，免受上下级政府关系的干涉，真正做到公平、公正，应建立一个相对独立的机构，专门负责行政复议工作，具有较强的独立性，对各级政府的一把手负责。行政复议机构复议案件时应严格坚守以下基本原则: “一是独立审判原则;二是专职原则；三是必须最大限度地保障行政复议机构的独立地位和职权；四是必须保持行政复议人员的专业化和相对独立性。”

一方面，建立以听证程序为核心的行政复议审理制度。由于长期以来行政复议人员数量较少、整体素质有待提高，物质条件有限等原因，使得行政复议制度的公正性受到了严重的影响，而听证程序的引入能够有效弥补这一缺点，提高行政复议制度的公正性与客观性，并且行政复议以解决行政争议为主要任务，其内容无疑隶属于行政程序法的范畴之内，这就更加肯定了在行政复议制度中纳入听证程序的必要性与重要性。

另一方面，设立专门的行政复议监督机构。监督机构的建立、监督职能的切实履行，能够有效保证行政复议制度的顺利实施与功能发挥。该机构主要负责对已确定有错的且已发挥法律效力的行政复议进行发现，并依法作出处理，从而确保行政复议出现错误时可以得到及时恰当的处理。我国可以借鉴西方发达国家在设立行政复议监督机构与监督专员方面的成功经验，如首创于瑞典的申诉专员制度等，并在此基础上进行大胆的创新与改革，使之成为符合我国实际国情，满足我国行政复议需求的人大监督专员制度。

（三）建立独立的行政复议审理组织

第一，职权范围。在行政复议过程之中，行政复议的职权范围举足轻重。行政复议的审查组织在审查相对论的复议申请之时，需要认真查看其申请是否符合复议的法律规定，如果符合需要做到尽快立案复议，如果不符合需要依法规定将该复议，尽可能的告知行政申请人采取其他的救济方法。与此同时，行政复议的审理组织不仅仅有权对复议的案件真实性进行审查，同时也有权审查与复议案件相关的证据是否真实有关联。这样的审查主要可以采用书面的审查方式，同时也可以对相关人员进行询问。

第二，组成和议事规则。行政复议的审理组织在组成方面也非常的重要，首先应当加强复议组成人员的素质，可以聘请高校的教授或者是社会的有识之士参与其中，可以保证复议成员的知识成分充足，同时又可以增加其独立性和公正性，有助于帮助行政复议当事人获得公正的法律支持。同时，需要加强议事规则的规范，复议审查机关的决议需要经过复议组织的会议决议才能生效。在复议表决之时，需要根据一人一票的思想来进行表决，任何人都不存在表决票之外的任何特权，不得设置领导同意制度。

（四）简化行政复议和行政诉讼的衔接模式

行政复议和行政诉讼在选择上有五种模式，每个模式对应了不同的结果，稍有不慎就可能让当事人丧失对自己权利的救济方式。早期的行政救济制度要求复议前置，但是随着实践案例不断反映出的问题，人们总结出了: 因为行政复议机关自身有其特殊性，故过于苛刻的复议前置程序，在实践中给申请人增加了不必要的成本。因此，随着社会的不断发展，越来越多的国家对前置程序不再作严格的要求而是赋予了相对人一定的选择权。所以在诉讼和复议衔接模式的选择中，我们应该更多的采用相对人可以自由选择的方式，这样既能够选择合适的救济途径，从而减少申请人不必要的救济成本，简化了复议程序，从整体上缩短了复议工作的周期，提高了复议工作效率，愈发高效地解决社会矛盾。

（五）提高复议工作的后勤保障水平和人员的专业性

首先，提高复议机关的必要设备配备标准和经费预算标准。行政复议的预算应纳入相应的政府财政预算，并做好相应的费用支出的财务计划，同时应给行政复议机构配备必要的办公设备，以提高其工作效率；其次，吸收大量的优秀法律专业人才进入复议工作岗位。提高行政复议人员的入职标准，吸收更多的法律功底好、业务水平高的人员进入到行政复议机构中来，通过国家司法考试的优先录取。

四、结语

行政复议制度在处理行政纠纷案件中着实发挥了极大的作用，但是它目前所凸显的问题也是很严峻的。如果能够采取针对性的措施切实解决上述在解决具体社会问题的过程中遇到的各种复议漏洞，积极地去完备行政复议的运行模式，努力去实现行政复议机构的完全独立和复议工作队伍的素质提高，维护复议机关的公正性，对最大化发挥行政复议制度效用具有重要的影响。那么它就能够充分的发挥行政效能，对国家的法治进程也会起到一定的推进作用。现阶段在司法改革的浪潮下行政复议制度的改革与完善必将是大势所趋。

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吕亚萍（1996-），女，陕西省西安市人，民 族：汉 职称，无。学历：在读研究生。研究方向：行政法与行政诉讼法。