探究PPP模式在城市基础设施建设中的应用

探究 PPP模式在城市基础设施建设中的应用

张媛

聊城市晟源城市建设发展有限公司 山东省聊城市 252000

摘要：改革开放以来，我国城镇化进程不断加快，但决定城镇化速度的主要因素则为城市内部基础设施建设。现行实施的PPP（public-privatepartnership）模式主要是使用杠杆原理，充分发挥政府资金和社会资金作用，为建设城市基础设施提供内生动力，加快城市发展速度。本文重点讨论新型城市基础设施公私合营模式，为其他研究人员作相关参考。

关键词：PPP模式；城市基础设施建设；应用

所谓PPP模式，是一种引自于国外的先进模式，这种模式恰如其名，是由政府(公)与私人组织(私)以合作伙伴的关系来为彼此提供服务或公共物品，这一模式以特许权协议作为基础，以合同的形式明确二者各自的权利、义务，以保证二者之间的合作可以顺利完成。相较于传统的单方行动，PPP模式可以使二者都能取得更有利的结果。将这种模式应用于市政基础设施建设，可以避免政府公共部门单独行动所带来的拖沓问题以及私人组织单独参与所带来的质量安全问题，既节省了时间与金钱，又确保了建设质量与安全，可谓是有百利而无一害。

1.PPP模式的概念及基本结构

1.1PPP模式的概念

PPP模式是一种新型融资模式，应用于城市基础设施建设中政府资金和私人、社会资金融合。该种模式中，允许非公有制经济资本与政府资金融合，着重激发社会资金的活力，共享社会效益，保证社会资本获得相对高额利益，保证利益安全，使各方利益最大化，建立政商伙伴资源共享利益共享的伙伴关系。PPP的首要前提是共享，共享不仅仅是指利益共享，政府和社会还需要共同承担基础设施建设过程中所出现的社会风险，政府机构和社会企业进行优势互补，充分发挥自身的优势，使基础建设项目风险最低化，利益最大化。另一方面，PPP模式要求合作双方长期稳定，稳定的合作关系是基础设施建设最重要的一部分，合作双方相互沟通，达到相同施工目标，力求在同样的社会资源下创造出更完善的社会基础设施。

1.2分类

虽然世界各国都在应用PPP模式，但是却没有处在同一阶段，再加上各国在意识形态上的不同、在术语理解和使用上的差异，使得PPP的分类变得非常麻烦。据调查，各国与各类国际组织共为PPP提供了数十种分类。笔者从广义角度出发，将PPP模式分为3大类型。

1.2.1私有化类

私有化类中，PPP项目由私人永久拥有项目所有权，因而需要私人组织承担最大的风险、负责全部的投资，政府公共部门只是负责监管，至于回收投资、获得利润，则需要由私人组织向用户收费。

1.2.2外包类

外包类需要私人部门去承包整个项目，或是针对项目中的一个或多个职能进行承包，投资方是政府公共部门，收费并从中获取利益的一方也是政府公共部门，私人组织或是负责工程建设，或是提供一些公共服务，或是在政府公共部门的委托下对相关设施进行管理与维护。相较于私有化类，外包类中私人组织所承担的风险要小得多。

1.2.3特许经营类

项目投资由私人组织全部参与或部分参与，基于可靠的合作机制，私人组织与政府公共部门共同承担项目所具有的风险，所获得的利益也由双方共享，即为“特许经营类”。按照实际收益状况，政府公共部门可能从私人组织中收取一定额度的特许经营费，也有可能给予私人组织以一定的补偿。相较于其他两种分类，这一分类所具有的风险性是不定的，这类项目成功与否取决于政府公共部门是否具有较高的管理水平。若是政府公共部门能够建立健全长效监管机制，那么项目便有更大的可能获得成功，实现经营成本的节约和公共服务质量的提高。另外，与其他两种分类不同的是，特许经营类的资产由政府公共部门进行保留，项目的使用权、所有权都会在合同结束后从私人组织逐渐移交到政府公共部门。

2.PPP模式的优势

2.1缓解政府财政问题

在城镇化建设过程中，政府的财政资金需要支付城市发展所需要的方方面面，针对基础设施建设，地方政府的财政状况往往表现的力不从心，针对地方政府所面临的窘境，中央出台了一系列相关政策以促进城市基础设施建设。目前来看，在城市建设过程中应用PPP模式可以有效解决政府资金缺乏问题，我国私人、社会企业资金丰富，当大量资金注入城市基础设施建设过程中，就能够强有力的推动基础建设进程的发展。

2.2增加人民的满意度

PPP模式通过使私人、社会企业参与基础设施建设，与政府共同商议基础设施建设的方案、预期计划，并在实际建设过程中参与建设，可以有效解决传统方式下，政府进行城市基础设施建设中所存在的项目周期长，基础设施利用率差，人民满意率低等问题。PPP模式下城市基础设施建设，可以为人民提供多样的选择方式，提升政府和企业形象，利于社会主义市场经济下的经济快速、健康、可持续发展，从而达到政府、社会、人民等多方面共赢的局面。

2.3有利于更好的发挥政府职能

PPP模式存在私人、社会企业参与部分，在带来充分的资金注入时，也带来了相应问题。应充分发挥政府在城市建设中的主导作用，弱化私人或社会企业以利益驱动为首要目的，而忽略基础设施质量及服务质量等问题，使政府部门和私人、社会企业有效结合。PPP模式下要求政府更好的发挥主导地位，发挥宏观调控功能，引领城市基础设施建设朝着多元、高效的方向发展。

3.PPP模式在城市基础设施建设中的应用

3.1PPP模式可以建立健全收益补偿机制

城市基础设施的立项方为政府公共部门，所以其或多或少地存在自然垄断性、社会福利性特征，这种特殊属性使得城市基础设施所提供的产品与服务无法通过市场自由定价原则来定出价格，消费者、政府以及生产商需要通过协商方式才能确定。基于三者之间的矛盾与冲突，政府公共部门应该考虑经济因素，结合私人组织商业化的投资目的，建立健全价格管理机制与收益补偿机制，以免投资者面临过大的回报风险而被打消投资积极性。当然，补偿的具体方式要基于项目特点来具体问题具体分析，若是情况比较特殊，还可以在基础设施建设的不同阶段为私人组织提供不同补偿方式，或是在建设期实行前补偿模式，或是在运营期实行后补偿模式。

3.2转变政府职能

公私优势互补是PPP模式最根本的实质，在PPP模式的引导下，政府可以合理定位新职能并有效地执行。事实上，我国一直以来都是政府为市政基础设施提供财政投资，虽然曾经可以满足社会经济的发展需要，但是如今这种模式已经越来越无法满足日益提高的社会发展需求，因此，政府需要积极转变自身的职能与角色，变原有的主导角色为公私合营的合作者角色，提供监督与指导等公共服务。简单说来，政府首先应该为城市基础设施建设改革投融资机制与管理体制;其次，应该改变政府原有的管理方式与运行机制，若是政府公共部门与私人组织之间出现纠纷矛盾，不应该首选采取行政干预手段，而是应该依靠法律或经济手段来解决问题。

结语

PPP模式是一种比较先进的融资模式，在城市基础设施建设等多个方面均有非常显著的应用价值。应用PPP模式可以减轻政府的财政压力、合理分配风险、促进政府职能转化，相较于传统融资模式，其具有着无与伦比的优势。

参考文献:

［1］中国人民银行郑州中心支行调查统计处课题组．PPP模式推广困难原因探析及对策建议［J］．金融发展评论，2015，6(11):116－133．

［2］李瑞，王振宇．PPP模式在市政基础设施建设中的应用［J］．城市建设理论研究，2013，3(19):101－102．