深圳市城中村改造中土地增值收益的分配探讨

深圳市城中村改造中土地增值收益的分配探讨

秦兰

佳兆业城市更新集团（深圳）有限公司 广东 深圳 518000

摘要：快速城市化过程中，深圳的高速发展使其最早面临土地资源发展瓶颈，早在2004年就开始了城中村改造的探索。在近20年的城市更新探索中，城中村改造过程的利益博弈及改造后的利益分配成为了社会各界人士关注的热点和焦点。本文以龙岗区某村项目的拆除重建城市更新为例，分析项目范围利益格局、博弈机制和最终分配方案，并反思分配过程中存在的问题，包括主要利益相关者分配欠妥、社会参与度低以及租户利益的忽视等。为此，从博弈机制和公共参与机制等方面分析问题产生的原因，并提出完善土地增值收益分配方改善建议，修正城市更新增值收益分配的不公正，保障城市长远可持续发展。

关键词：深圳；城中村改造；土地增值收益；分配

一、引言

深圳市随着城市化的不断深入，土地成为越来越稀缺的生产资源，土地二次开发必将带来极大的土地增值收益，城市化进程也是多元利益关系的重新整合分配过程。土地的增值原因主要来自于城市的发展带来的经济增长、公共配套设施和城市基础设施的改善的完善、土地制度政策的限制、规划功能的调整和人口的增长等因素。土地增值收益能否合理分配，关系到社会的和谐稳定以及城市的可持续发展^[1]。

二、城中村改造利益格局

深圳“城中村”改造中利益主体有开发企业、城市政府、村集体组织和村民、周边居民和城中村租户以及其他的利益相关群体^[2]。对城中村改造而言，主要利益主体为三类，即土地和建筑物的原权利人（原村民和村集体）、地方政府以及开发企业。三类主体利益诉求不同：原权利人希望获得全新的安置物业和未来升值收益，享受环境、基础设施和公共服务设施的改善带来的便利；开发商希望获得可观的物业用以销售获利；地方政府希望通过公益性用地、公共配套设施以及地价款及税收等途径分享改造收益的同时实现改善城市环境、优化城市功能、解决历史遗留问题、促进产业升级转型等发展目标。次要利益主体包括周边的居民、城中村租户和其他受影响的群体，他们关注的更多的是基本生活不受影响，对享受更新改造红利并无太大奢求。

三、博弈机制

城中村改造包括四个主要环节：城市更新意愿征集、更新单元计划申报、更新单元规划和实施主体确认。各个利益主体之间通过这些流程设计进行利益博弈。

村民及村集体、开发企业之间的博弈主要在城市更新意愿征集、城市更新单元计划和实施主体确认三个阶段。在深圳市土地资源极度稀缺的背景下，原权利人手中掌握土地和建筑物，具有最大的话语权。在更新意愿征集和更新单元计划阶段，拆除范围内权利主体更新意愿需要达到一定的比例要求并公示后，意向开发企业方可向政府申报更新单元计划。拆除范围内涉及村集体用地的，须经原农村集体经济组织继受单位的股东大会表决同意后方进行城市更新。在实施主体确认阶段，意向开发企业需要与村集体及所有村民签订拆迁补偿协议形成单一主体后，方可进行城市更新的实施主体确认。在近年的城市更新项目实施中可发现，村集体与村民对城市更新收益诉求越来越高，除了跟深圳不断高企的房价有关以外，与开发企业因追求项目顺利推进而不得不对高赔偿诉求进行一定的妥协有很大关联。

政府与开发企业的博弈主要通过更新单元规划阶段实现。在这个环节中，政府通过编制更新规划技术指引和审批规划实现对公共利益的诉求。开发企业委托规划设计单位完成更新单元规划的编制工作，在这项工作中，开发企业向规划设计院传达其开发诉求，主要包括对更新用地功能、规划容积率、贡献用地比例和公共配套设施及政策性用房的配建几个方面。而政府在审批中，比较关注的是对公共利益的保障，主要包括贡献给政府用地规模及性质、公共配套设施及政策性用房的落实以及开发容量对城市生态环境和基础承载力的影响。这个阶段的博弈实际上是政府和开发企业分蛋糕的过程，一方分多了，另一方就少了。这时候，规划设计院的角色定位既尴尬又显得极为重要，一方面，设计单位是属于开发企业的受托方，需要对甲方单位的诉求尽量予以落实，另一方面，规划师的本职工作是需站着公共利益的角度考虑城市发展需求的，这两方面的诉求本在一定程度上是相互矛盾的。

四、典型案例分析

（1）龙岗某村一期改造前现状权益情况

项目一期拆除范围面积为8.15公顷，用地权属性质以未征转的用地即村集体用地为主，总计约8公顷，占拆除范围面积比例超过98%。其中，村集体享有权益用地为5.15公顷，地上建筑物面积约5万平方米，全部为厂房建筑，剩余为385户村民的私人宅基地面积2.9公顷，地上建筑物面积为7.7万平方米，全部为现状私宅建筑。

（2）改造后利益分配

根据项目的更新单元规划，项目一期的开发建设用地面积为2.95公顷，规划容积为规划容积212427平方米，其中住宅139577平方米(含保障性住房27400平方米)，商业、办公及旅馆业65000平方米，公共配套设施7850平方米（含12班幼儿园4000平方米、社区管理用房300平方米、社区老年人日间照料中心1500平方米、社区健康服务中心2000平方米、社区警务室50平方米)。

项目拆除用地面积8.15公顷，开发主体可开发建设的用地面积为2.95公顷，剩余的5.2公顷土地移交给政府用于建设学校、道路和公园绿地，项目的土地移交率高达63.8%。项目建成后，需要将所有公共配套设施建设完成后，无偿移交给政府，保障房则以成本价由政府回购。除此之外，开发企业还需负责拆除范围外3.2公顷用地的无偿清退后移交给政府，用于建设道路用地。因此通过城中村改造，政府实际上获得的土地高达8.4公顷。对于村集体和村民而言，根据其与开发主体签订的拆迁补偿安置协议，村集体获得3.5万平方米商业办公物业、0.5万平方米的住宅类物业、2千万的货币补偿和过渡期的租金补偿。村民也如期通过置换获得全新的住宅产品和社区环境，在过渡期内获得不低于市场价格的过渡期租金和装修补偿金。开发企业通过前期的资金投入和人力投入，与村集体和村民签订搬迁补偿合同，项目建成后兑现相应补偿。开发企业获得的收益主要来自于建成物业赔偿后剩余可售的物业进行销售所得。

五、问题与建议

（1）问题

从上述案例的分配结果可看出，对于村集体和村民而言，其获得的赔偿物业和货币相比改造前物业，资产获得了巨大的增值收益。政府获得较大比例和规模的用地用于建设公益性用地和设施。而开发企业获得土地开发权，完成政府、村集体和村民的土地移交和物业移交后，剩余为其所得。对于城市发展而言，城中村改造的二次开发，对于提高土地利用效率、完善城市功能和加快城市建设进程发挥了重要的作用，不可否认看上去似乎是多赢的结局。但进一步分析可发现，政府和原权利人均对改造后分配的话语权和分配诉求均较高，其分配结果也佐证了这一观点。从用地分配上，按拆除范围进行分配，政府获得近64%的用地，开发主体获得36%的土地开发权益，除此以外，还需承担范围外的土地清退并移交给政府。在物业分配上，政府获得公配和保障性住房比例超过总规划容积的16.6%，村集体及村民获得的物业赔偿面积占总规划容积的58.8%，开发企业获得24.6%，开发商的利益减少了，会不会导致其参与更新改造的热情降低或者以抬高房价的方式进行不正义的成本转移就不得而知了。另外，城中村改造涉及的利益相关者不仅包括开发商、政府和村集体与村民，还包含周边的居民和现状的租户。但在整个城中村改造过程中，都没体现他们的身影。租住在城中村的大部分群体收入较低，租住城中村主要是考虑其临近工作单位或者租金价格相对较为低廉，但也存在生产、生活环境差、安全无保障的问题。城中村改造的初衷是完善公共配套、改善社区环境，从结果看，居住和社区环境确实得到极大的提升，建成后的城市肌理更符会现代人的生活习惯，但是改造之后居住环境的改善、公共配套设施完善后带来的物业增值没有分配到所有利益相关者身上，租客的权益在空间再开发的博弈中逐步被剥夺得体无完肤，改造给他们带来的结局是不得不搬离到下一个承租能力范围内的城中村^[3]。对于周边的居民而言，城中村改造后容量的增加，是否会对周边交通和市政管网承载力产生外部负效应，他们并无渠道知道有没有影响以及影响有多大，这反应出在城中村改造制度设计上封闭的参与权问题。

（2）建议

首先，在城中村改造中，应全面识别利益相关者，这里既包括主要的政府、开发企业和原土地权利人，也包括周边居民和城中村内租户。需要适当侧重对次要相关者的利益保障，这是推动城市更新公众参与的手段，也是构建公平民主社会的保障。其次，拓宽公众参与渠道，在制度设计上将更多参与主体纳入进来，这也是其利益表达的主要途径。这一方面需要做好信息公示与披露的政策协调，并保障后期政策实施的协调，以保持政策之间的连贯性。再次，政府作为更新政策的制度者和统筹者，需要提供多方沟通互动的协商平台。这是公众参与城市更新的必然要求^[4]。然后，吸引社会组织加入，这是推进公众参与的有效策略，随着社会组织发展，它对参与主体之间的沟通协商作用将不断提高，对有效促进协商式参与的形成与发展起重要作用。另外，不能忽视规划师在城中村改造的作用。王婷婷、张京祥从我国国家——社会关系出发，将我国社区规划师定位为“公权力子系统”^[5]。因此，规划师不只是规划技术的提供者，更应该成为利益的沟通调和者。规划师是城中村更新项目中社会公平正义的最佳推动者，因为理论上规划师是不具有直接利益关系的第三方，而且能从更宏观的角度看问题。在整个更新规划方案的制定上，规划师要倾向弱势群体，放大弱势群体的话语权，站在公众立场争取公众利益^[3]。最后，引入没有利益相关的机构对城中村改造方案和利益分配方式进行评估，重点从各方主体投入产出及对社会公平性影响的角度评估利益分配的合理性。目前，社会上对人权保护和永续发展也越来越重视，而弱势的民众、及其他边缘化群体成为关注的重点^[6]。因此，通过对城中村改造过程中分配方案的评估进行反馈从而达到优化改造方案和利益分配方案的目的，保证社会的公平和和谐发展。

[1]. 刘芳; 姜仁荣; 张宇, 深圳市土地增值收益分配路径探索——由“凤凰”社区原集体土地入市引发的思考. 广东土地科学. 2014, 13 (6), 11-15.

[2]. 刘志江. "城中村"改造中的多元利益冲突与化解机制研究. 华东政法大学, 2014.

[3]. 丁启安, 基于社会公平正义的城市更新探讨. In 规划60年:成就与挑战——2016中国城市规划年会论文集(10城市治理与政策研究), 中国城市规划学会: 沈阳, 2016.

[4]. 秦波; 苗芬芬, 城市更新中公众参与的演进发展: 基于深圳盐田案例的回顾. 保护与更新. 2015, (3), 58-60.

[5]. 邵任薇; 朱英杰, 城市更新中社区规划师的作用研究——以广州为例. 上海城市管理. 2019, 28 (3), 59-63.

[6]. 沈翰平, 深圳市城中村城市更新社会影响评估研究——以白石洲村为例. 住宅与房地产. 2019, 528 (06), 59-59.

2