政府生态养老战略下PPP项目的绩效评价

政府生态养老战略下 PPP项目的绩效评价

刘若锦、钱彬彬

江苏大学 江苏镇江 211815

摘要：随着我国人口老龄化趋势，养老问题成为社会越来越关注的一环，而生态养老模式具有积极有效的医养结合养老特点，将PPP模式引入到生态养老领域具有十分重要的价值，继而PPP养老项目的绩效评价就显得尤为重要。本文将根据生态养老项目特点建立契合生态养老项目的指标评价体系，对于改进PPP模式应用于生态养老项目绩效改进具有积极意义。

关键词：PPP模式 生态养老 绩效评价

一、背景简介

1. PPP模式概念

PPP，即Public-Private Partnership，意为公私协作，又称公私合伙。PPP模式是指政府公共部门在建设基础公共资源设施等过程中，民营企业利用自身拥有的资源参与到提供公共产品和服务中来。如此，政府公共部门既可以实现自我职能，民营部门也可以获得经济收益或商誉价值，并最终服务于公共资源设施建设。

2. PPP模式应用下生态养老项目

现阶段，我国老龄人口占据世界人口占据世界老龄人口20%左右，人口老龄化速度几乎是世界人口老龄化速度的五倍。预计在2025年，我国60岁以上的人口将会超过3亿，届时中国将是超老年型国家。与中国老龄化速度相协发展的是人们对于养老质量追求的提高，生态养老项目在这样的背景下应运而生。生态养老模式促进人与自然和谐共生，让养老者体验清新自然的养老环境，并采用可持续发展的技术、设备等，是一种积极有效的养老方式。

PPP模式下生态养老项目即PPP模式参与到生态养老领域中来。将PPP公私协作模式应用于建设养老机构、塑造生态养老环境、提供医养结合服务和调动利用闲置的社会资源等的项目，以实现该类项目在和谐的自然和优雅的人文环境中促进养老者生理、心理健康的目的。截至2018年9月,财政部PPP综合信息平台共有养老项目172个，其中管理库项目107个，储备清单项目65个。

二、PPP模式应用下生态养老项目绩效评价

1. 传统的PPP项目绩效评价方法

现阶段，典型而普遍适用的PPP项目绩效评价体系是英国的“物有所值”评价体系。物有所值（Value for Money，VFM）是确认和评估方案时使用的一种方法，通过对比一个项目采用PPP模式和传统模式来评价项目，重点关注项目的资金价值指标。物有所值评价法从定性和定量两个方面进行了项目评估，包括定性方面的可行性、完成度和合理性，还包括定量方面的公共部门比较值，重点关注了项目的生命周期内的资金价值。

不采用物有所值评价法评估PPP生态养老项目的原因在于，物有所值评估结果一般作为是否采用PPP模式和确定风险分担的依据，且此评价方法未特别涉及生态养老的绩效评价指标，对于生态养老类项目并非完全适用，难以周全地反映生态养老类项目的完成度。

2. PPP生态养老项目特点

PPP生态养老项目相较于其他项目有许多特点。首先，它的模式是公私合营模式，采取政府社会资本合资的本质原因在于此类项目周期长，包括建设期和资金回收期等都花费较长时间，同时项目投入巨大且伴随较高的收益的不确定性。如此浩大的工程项目想要保质保量建设完成和投入使用，需要周全详细且体现政府与社会资本双方责任与分工的绩效评价体系，不能偏向单方甚至忽视某一方责任。其次，此类项目区别于一般养老项目的绩效评价在于此类项目结合了新兴养老观念，推进生态养老，提倡人与自然的和谐共生，这就给生态养老项目绩效评价增加计量维度和一定的计量难度。因此，绩效评价也不能随着项目完工而结束评价，应延展一定的使用体验期限进行绩效评价。同时，绩效评价应该从全方面、多角度进行深入分析项目完成度——包括质和量两方面。

3. PPP生态养老项目绩效评价体系

结合生态养老PPP项目特点，分别从四个方面建立PPP生态养老项目绩效评价体系，即项目可行性、项目实施过程、投资风险管理和项目体验四个方面。这四个方面也是项目实施的三大过程的体现，项目前期需要可靠分析项目可行性，中期需要监督与管理项目实施过程，后期需要让消费者进行体验评价，而投资风险管理则需要贯穿生态养老项目筹备、建设与完工的全过程。

项目可行性在生态养老项目总指标体系中占到25%的权重，分为市场价值、融资可行性、养老特殊要求设计和政府扶持力度四方面。因为生态养老项目收益的不确定性，前期项目信息有限，社会资本方与政府应该协同做好项目的可行性分析，明确项目的市场价值，考虑适当可行的方法进行项目融资。政府应该确定好对该项目的扶持力度，积极支持生态养老项目的发展，这需要相对稳定的政策与制度环境和具有竞争性的招投标市场，以及基于公共服务供给绩效的支付体系。最重要的是满足项目的养老特殊要求设计，这是生态养老项目与一般项目的本质区别。

项目实施过程在总指标体系中占比25%，分为责任分摊、协作效率、施工质量和施工进程四个方面。当确定好项目的可行性后，需要考虑PPP模式的自身局限性。PPP模式的一大难题是政府与社会资本方的责任分摊与效率协调问题，可以说这关乎着生态养老项目建设的成败，需要事先明文规定和事中约束。其次，老年消费群体非常注重项目的舒适性与健康性，所以施工质量也是影响生态养老项目成功与否的关键因素之一。而做到了责任明晰、效率高效，施工进程也就容易把握与及时完成。

投资风险管理在项目总指标体系中占据20%的比重，分为风险识别、风险评价、风险分担和风险应对四个程序，同时这个指标也是贯穿项目始终的一个评价标准。因为PPP生态养老项目存在建设期较长、资金回收期长，风险把控就较为重要。识别项目不同阶段的风险系统，利用收集到的项目风险因素分析项目的有待完善之处，采取适当的应对措施应对困难与主要风险。

项目体验在生态养老项目总指标体系中比重为30%，因为生态养老项目是以顾客感受为导向的，需要突出顾客体验的重要性与核心性。此指标分为个性化设施、生态环境、人员服务、收费标准与反馈机制五个维度。生态养老项目的特点在于让养老者体验清新自然的养老环境，所以养老地点的人文生态建设必须突出特色，个性化设施也需要体现人文关怀。而适当、合理的反馈机制也有助于养老项目的后续完善。

表1 PPP生态养老项目绩效评价体系

三、结语

本文采用了双指标体系建设政府生态养老战略下PPP项目的绩效评价体系，每个指标又从更细微的方面展开评价，并给予各个指标的比重。在具体的时间过程中仍然要根据各个项目特点，结合项目本身的适用性问题进一步完善与取舍。只有实事求是和灵活变通，才能为寻求更恰当的PPP生态养老项目指标评价体系开辟新的道路。

参考文献：

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[3]殷杰兰.战略视角下PPP项目绩效审计的瓶颈与对策[J].广西师范学院学报(哲学社会科学版),2019,40(01):167-169.