中小学校外教育培训机构乱象及发展研析——从政府监管视角出发

中小学校外教育培训机构乱象及发展研析——从政府监管视角出发

李鑫 李海洋 刘莹莹 刘佳佳 廖格

山东师范大学 公共管理学院 山东济南 250358

摘要：改革开放以来，一系列支持教育事业发展的政策的颁布实施使得我国教育事业突飞猛进。与此同时，校外教育培训市场也迅速发展起来，但其存在政府有效监管缺失下的种种乱象，给当前教育市场带来了发展桎梏。本文结合有关法律法规和实际调研情况，分析其所存在的发展问题，建设性的从政府监督管理的落实及创新机制和政策的制定出台落实等方面提出解决对策。

关键词：政府监管; 中小学; 校外培训机构

随着基础教育改革的实施、素质教育改革的大力推进以及“减负”政策的大力实施, 中小学生的学业负担已经得到一定程度的减轻。学生获得了大量的课外闲暇时间,校外教育培训机构以此为契机,如雨后春笋般迅速发展起来。但在实际发展过程中，校外教育培训机构因其自身的不正规性、政府监管的非完善性，而在市场上存在诸多发展问题。基于实地调研与客观分析，笔者结合国内外研究现状，从政府监管角度对此问题进行研析。

一、基于现实中小学校外培训机构的发展现状

（一）政府监管主要形式

为对政府监管形式、范围与程度进行把握，经过对山东省济南市、潍坊市、临沂市、日照市、安徽省宿州市以及广东省佛山市等地的问卷调查及个例访谈，调查走访80家中小学校外培训机构，采访173名机构内部人员，得出当地政府对培训机构的监管方式主要有日常监管、实行年检年报制度、公布黑白名单三种。2018年教育部开展中小学校外培训机构的专项治理活动整改工作，各地监管较往年的力度普遍加强。

(二)中小学校外培训机构存在的问题

中小学校外培训机构具有商业性与教育性、公益性与盈利性的双重属性,但在功利主义的影响下其作为商业机构的属性被过度放大,教育属性则在一定程度上被削弱。

1.身份定位不清,市场监管缺位

中小学校外培训机构之所以饱受诟病,很大程度上在于市场监管缺位。身份的双重属性,令教育培训机构监管面临着“多龙治水”尴尬局面。众多培训机构为了营利钻法律的漏洞,如到工商部门注册经营性教育咨询类公司,以“教育咨询”为经营范围,在不具备办学资质的情况下开办各种培训项目,由此产生监管盲区。

2.培训机构数量庞大但鱼龙混杂,质量良莠不齐

由于市场准入门槛较低,中小学校外培训机构大量涌现的同时不可避免的出现了品质良莠不齐的弊病。尤其是在教学质量、师资力量、管理水平、教学设施等方面存在巨大差异。较早发展起来的新东方等大型校外教育培训机构具有着成熟的管理模式和丰厚的教学经验,但市场上更多的是以极简单和原始的方式存在的数量庞杂的中小型机构,其师资力量、办学条件以及教学质量都很难得到保证。

总体来说，日前我国社会上存在着各式各样的中小学校外培训机构，不但培训内容广泛，规模也不一。举办者既有公共教育机构、在职教师，也有退休教师、拥有教师资格的非学校工作者以及不具有教师资格的从业者，其中在职教师占的比例比较大。我国中小学校外培训机构在短短的几十年时间里，已经从一个很普通、很平常的以小资本投入、小规模运作和个体化劳动为主要方式的薄利行业发展成为一个颇具规模的市场行业。

二、政府监管存在的主要问题

（一）政府监管主体不明

不论教育的形式如何改变，教育最核心的部分还是对人的培养。中小学校外培训教育属于教育的范畴，但校外培训机构是一个盈利性机构，本质上属于商业行为，校外培训机构必须同时具有办学许可证和营业执照（或事业单位法人证书、民办非企业单位登记证书）才能开展培训。也因此对校外培训机构的监管涉及到教育部门、市场监管部门、人力资源社会保障部门、民政部门等多个部门，各部门谁来负主要的监管责任、如何进行监管并没有明确的界定，部门与部门之间缺乏有效的联动机制，监管起来费时费力，造成了目前校外培训机构管理困难无人想管的局面。

（二）监管机制不健全

由于市场需求旺盛，当前我国校外培训行业正处于快速上升阶段，截至2018年10月15日，全国共摸排校外培训机构400532所，小型校外培训机构的数量呈现爆炸式增长，这些培训机构很多是因为看中中小学教育这块巨大的蛋糕而进入该行业，师资力量、教学场地、卫生条件都没有达到政府要求的标准，办学一般没有固定的场地，具有很大的灵活性和不确定性，再加上数量庞大，政府排查起来十分困难。另外许多家长虽清楚一些教育培训机构并不符合法律法规规定，但是从自身方面考虑并不愿意校外培训机构被取缔，造成了一些不合法合规的培训机构肆意发展。

（三）监管法律不完善

目前我国对校外培训机构的设立、变更、终止、资产与财务管理、法律责任做出了明确规定的法律有《中华人民共和国民办教育促进法》和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》。但是对违法违规的培训机构怎么处罚、处罚力度还缺乏相对应的具体的规定。

三、加强政府有效监管的对策研析

（一）明确各部门监管责任

由于校外培训机构的监管主体多元，监管过程复杂无序，往往引发各部门之间相互推脱监管责任，监管效率低下的局面。明确各部门的监管责任是摆脱当前困境的必要措施，《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》明确指出坚持谁审批谁监管、谁主管谁监管，要强化各监管部门的主体意识，将具体责任落实到各部门，提高各部门之间的信息透明度，实现主要责任部门监管，其余部门辅助进行。

（二）建立联动监管机制

中小学校外培训机构由于自身具有较大的灵活性和隐蔽性，可以及时更换场地，躲避政府监管，不合规校外培训机构“春风吹又生”的情况屡见不鲜。如何避免这些不合规机构改名换姓重新开张，推动校外培训行业长久健康的发展才是对培训机构进行监管的重要意义。将政府监管部门和社会监督结合起来，通过以政府主要监管部门主导、社会力量辅助，调动政府相关部门和社会各方面的资源和力量，对不合法合规的机构施加压力，倒推机构自身主动守法守规，提高政府监管的效率和质量，同时推动了该行业健康合理发展。

（三）发挥第三方信息平台的优势作用

中小学校外培训机构数量庞大且更新速度快，政府部门可以和第三方信息平台建立合作，利用其收集数据迅速及时的优势，及时统计培训机构的相关信息，便于政府开展监管工作。

四、结语

教育作为一种准公共物品，其配置与改善等都需要政府治理的力量，而其在我国产生发展的数十年中，一直存在着一些问题，既有机构本身的问题，也体现政府在市场监管方面的缺位。在综合考虑不同利益主体需要的基础上，本文为政府规范中小学培训机构的运行提供政策建议，为完善相关法律提供咨询，以期在为政府治理寻求更多更实际的解决方案。

参考文献：

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[2]张琼.中小学校外辅导机构的问题及对策研究[D].南京师范大学,2013.

[3]赵凤.中小学课外辅导机构监管问题研究[D].山东农业大学,2017

[4]李海金.我国中小学课外辅导机构发展的问题与对策研究[D].广西师范大学,2017.

【大创项目】山东师范大学大学生创新训练项目“基于政府治理的中小学校外培训机构问题及对策研究”（项目编号：201910445607）

【作者简介】李鑫（1999-），女，山东临沂人，山东师范大学公共管理学院行政管理专业。