论新时代国土空间规划技术创新

论新时代国土空间规划技术创新

李慧

滨州市自然资源和规划局，山东 滨州 256600

摘要：国土空间规划是综合的、多维度的空间开发管理手段，是国家空间治理体系和治理能力现代化的重要基础，是国家治理体系的重要组成部分，需要坚持一种长期战略和短期实施相结合的发展方向，并且要实现经济和资源的一种协调发展，建立全要素全方位一体化的空间保护开发次序，优化国土空间管理体制机制。同时还需要注重科学性和先进性的规划要点，坚持以人为本、因地制宜，这些正是国土空间规划的关键所在。国土空间规划是新时代背景下新型规划体系，尚未形成完善的体系架构，还面临很多新的问题，还需要进一步的探索和研究，共同构建完善的国土空间规划体系。

关键词：国土空间；规划；技术创新

1 国土空间规划的工作原则

合理统筹，明晰权益

本质上，国土空间规划就是一项克服我国当前规划体系条块分割、各自为政不利局面的重大举措，是破解城镇空间发展建设中“九龙治水”困境的一剂良药。在统筹的过程中，还要统筹各方利益和各个专业规划的内容，做到实事求是，条理清楚，利于操作，最终使各方从单打独斗走向抱团攻坚，规划好、建设好、管理好同一个空间。

突出重点，兼顾一般

要抓住城镇空间发展建设中的重点空间功能区，包括基本农田地区、自然保护区、历史文化保护区和产业园区等，这些重点功能区是城镇经济和社会发展、历史文化传承、生态环境保护的核心与关键。除了这些重点空间功能区以外，还要兼顾那些一般性的城市空间功能区，要确保这些一般性功能区也做到相互协调，在此基础上，针对不同类型的空间差异问题提出差别化的对策和策略。

求同存异，协调一致

“同”即同一个城镇空间，“异”即各个专业规划中除空间以外的其他专业规划内容，“协调一致”即各个专业规划在空间安排上要进行协调并取得一致。这样做的结果就是各个专业规划在空间上不再互相打架和冲突，实现对空间的各取所需，由此为构建统一的空间体系奠定坚实的基础。

2 国土空间管控方面的存在问题分析

2.1 功能日益多元化的乡村应对滞后

由于区位、资源条件和经济发展模式的差异，我国乡村地区也并非都是简单的农业生产和农民居住空间，很多乡村地区有比较强的工业和休闲旅游功能。同时，在丰富的农业资源、传统文化等要素的作用下，使得新时期的乡村功能趋于多元化。但是，由于既有的管理与控制机制不够完善、管控理念更新不及时等，使得乡村地区国土空间管控水平有所下降，影响了相应管控工作实际作用的发挥。

2.2 缺乏有效的国土空间管控体系

一些乡村地区国土空间管控计划实施过程中，因既有的管控体系缺乏有效性，致使这方面的管控计划实施效果不显著，加大了国土空间管控问题发生率，影响着乡村振兴目标的实现。具体表现为：（1）由于既有的管控机制有所落后，难以满足国土空间管控工作高效开展要求，从而降低了乡村地区在这方面的管控效率，制约着其国土空间管控体系应用水平的提升；（2）由于对精细化管理方式、全过程控制方式等整合利用考虑不充分，致使一些乡村地区国土空间管控方式不够丰富，相应的管控体系不健全，对国土空间管控效果造成了不同程度的影响。

3 国土空间规划关键技术创新

3.1 “双评价”和“三区三线”试点成果

尽管最近三年三部委进行了卓有成效的空间规划理论、方法创新和实践。空间规划主要考虑社会经济发展趋势，融入主体功能区规划理念，体现发展规划要求，依据资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，对空间发展条件作出评价，以此为基础划定生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界三条空间管控底线，以及城镇空间、农业空间和生态空间三类空间管控区域，形成空间规划底图。 实际上，真正嫁接和运用这些研究成果，存在一系列问题。其一，生态空间缺乏生态安全格局考虑，生态保护区划定过大，保护与发展关系处理失当。其二，农业空间只是注重了“粮食生产”保护和利用，忽略了农林牧副渔大农业空间和作为农业生产者——农民和农村的保护和利用。其三，城镇空间面向“开发”而不是理性、科学的“增长”，城镇开发空间普遍偏大，并且在当下建设技术条件下，城镇开发边界非常容易被建筑技术所突破，也变成一条“可有可无”的红线。据此，面向实用的、可操作的国土空间规划编制需要关键技术创新。

3.2 建立信息化空间数据平台

当前，我国的土地利用总体规划是实行的国家、省、市、县、乡五级规划体系，对于建设用地、农用地、其他土地均进行了土地用途区、空间管制区的划分，借助GIS平台建立的空间数据库拥有多尺度、可叠加、精确的特点。因此，进行“多规合一”的空间规划可以选用第二次全国土地调查的最新土地利用现状数据为基础，以地理国情数据为辅助，统一“多规”包含的空间数据坐标及其精度，形成统一的空间数据体系与规划管理信息平台。与此同时，要同步建设交叉大数据融合，可共享和联通的全国统一空间规划数据库，落实包含建设用地、农林、水源、交通、市政等在内的多个规划层，形成空间规划“一张图”。借助互联网技术，实现行业数据共享机制，集成不同行政层级、行业空间规划数据库、模型库、专家知识库等，建立大数据云平台，为空间规划的分析、协调和决策提供数据支撑。

3.3 做好空间规划的衔接

我国土地资源总量十分可观，城市化进程的不断推进，加剧了土地资源的损耗速度。在新时代背景下，进行土地空间规划时，相关部门需要着重注意空间规划的衔接工作，由于之前空间规划工作有许多的遗留问题，需要对这些遗留问题进行处理，同时结合国土空间现阶段的信息平台，对现有土地资源规划进行完善，从而有效解决规划中存在的矛盾，提升国土空间规划的应用价值。

4 新时代我国国土空间规划的发展

2018年自然资源部国土空间规划局正式成立，城市的发展不仅针对建成区，还需统筹开发边界内外生态空间关系，推动城市生态文明建设活动的发展。关于国土空间规划的未来发展，具体如下：（1）提升国土空间规划的指导地位。这是我国中远期发展战略目标，需确立国土空间规划地位和性质，将现有规划加以整合，纳入规划体系，实现不同规划内容的衔接，缓解其中矛盾。（2）健全与国土空间规划相关的法律保障。国外国土空间规划拥有法律支撑，我国也需要推行相关法律法规，使规划更具有权威性。国务院2019年立法工作计划中，将《矿产资源法》修改和《土地管理法》完善作为工作重点，并计划修订《土地管理法》、《土地估价管理办法》、《建设用地审查报批管理办法》、《测绘资质管理办法》等法律法规，推进国土空间规划工作发展。（3）推进多元化公共管理方式。结合当地情况制定更加科学的规划方式，增强社会公众的参与，使国土空间规划工作更加完整，保障公众利益。

5 结语

空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。新时期中国将建立空间规划体系，推进“多规合一”，将主体功能区规划、国土规划、土地利用规划、城乡规划有机融合，统一为国土空间规划，从落实国家战略定位、优化国土空间格局、科学配置资源要素等方面实现编制高质量空间规划的目标。

参考文献：

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[2]牛帅.新时代国土空间规划体系发展探究[A].中国城市科学研究会、郑州市人民政府.2019城市发展与规划论文集[C].河南省住房和城乡建设厅:北京邦蒂会务有限公司,2019:5.

[3]金胜西.论我国新时代国土空间规划的建设与展望[J].国土与自然资源研究,2019(04):47-49.