我国矿区土地复垦问题研究

张研

薛城区自然资源局 山东省枣庄市 277000

摘要：随着我国社会经济的迅速发展，对土地和能源的需求日益紧迫。煤炭资源是我国的主要能源之一，煤炭开采支持了我国的经济发展。然而，矿产资源持续开发，降低了矿区土地的综合利用率，破坏了生态环境，因此在矿区建设的同时，开展矿区土地复垦工作，对于提高土地利用的社会效益，经济效益和生态效益意义重大。

近年来，受多种因素的影响，我国矿区土地复垦率比发达国家低50多个百分点，仅为10％，仍有近90％的矿区被破坏土地没有得到及时的复垦。在此背景下，针对我国土地复垦现状，借鉴国外先进经验，研究矿区土地复垦工作意义重大。

本文分为四个部分。第一部分为绪论，介绍了矿区土地复垦的理论研究。第二部分指出我国矿区土地复垦中存在的问题。第三部分从建立健全土地复垦管理机构；完善法律法规；扩大融资渠道，保证复垦资金充足方面提出了提高复垦效率的建议。第四部分是结束语。

关键词：土地复垦 理论研究 存在问题 建议

一、矿区土地复垦的理论研究

我国的《土地复垦规定》第二条明确提出：“本规定所称土地复垦，是指对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动”。所以自《土地复垦规定》颁布以来，上述定义是得到社会普遍认同的一个概念，将其延伸至煤矿区范围内，许多理论研究者和复垦工程实践者认为矿区土地复垦即是对煤矿生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。有作者曾将矿区土地复垦定义为“按照土地利用原理，结合矿区开采后土地破坏特点，对挖损、塌陷、压占的土地采取工程和生物措施，恢复土地的生产力和矿区生态平衡的活动。”笔者认为矿区土地复垦就复垦的目标来说，不仅是将复垦对象恢复到可供利用的状态，而应包括：①恢复甚至提高土地的生产力；②恢复矿区生态平衡。

二、我国矿区土地复垦中存在的问题

我国矿区的开采引发了严重的土地问题，并且这种问题一直没有得到有效地解决，土地复垦的效率很低。造成这种问题一方面是由于我国土地复垦技术的落后，然而更为重要的是，在土地复垦管理方面存在问题，比如没有复垦管理机构，复垦法律法规不完善，资金匮乏等。

1、管理机构不健全

土地复垦作为一项系统工程，是一个相对较复杂的综合性学科，复垦工作既涉及地方政府及农业、水利、环保、林业等多个部门，又涉及大量的矿山企业。负责我国矿区土地复垦的政府部门职能划分不清，彼此各行其事，之间的利益矛盾十分突出，导致对出现的问题缺乏统一的管理。《土地复垦规定》指出:“各级人民政府土地管理部门负责管理、监督检查本行政区的土地复垦工作”。目前在我国土地复垦工作中组织机构不健全，无论是监管职责还是服务职能都缺少专门的土地复垦管理机构，这就要求国土部门负责设立专门部门来管理协调，明确该机构的职责范围，避免形成多个执法主体、多个部门管理，职责交叉，导致相互推诿扯皮，法律责任不明确，对执法责任的问责制度和违法处罚监管责任追究不到位。在具体的复垦工作执行中还需要相应的众多机构进行全方位、有力度的监管和服务。

2、法律法规不完善

目前我国还没有一部有关矿区土地复垦的专门立法，与矿区土地复垦有关的法律规定只分散地存在于一些相关的法律规定中。《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》及《煤炭法》中都有关于土地复垦方面的规定，但关于矿山复垦的都仅仅是一些原则性问题，对与之配套的操作性法规细则并没有进行明确的规定。诸如矿山复垦规划的编制与实施、矿山复垦项目的立项以及矿山复垦中的监督和复垦后的验收等存在于我国矿山复垦过程中的可操作性问题，都需要通过相关的法律法规来进行规范和约束。只有这样，矿山被破坏土地的复垦才能落到实处。

3、复垦资金匮乏

一般地，土地复垦资金主要来源于政府投入、当地企业的赔偿金以及当地公众的参与。从政府的角度来讲，政府投入多少资金，与国民经济发展水平是息息相关的。我国经济发展极其迅速，国民生产总值一直保持极其高的增长率，但是，由于各行各业都需要大量的建设资金，因此，投入到土地复垦的资金就非常有限了。

从企业角度来说，企业始终是以追求利润为公司目标的，社会责任感不够强，加之，矿区土地的复垦确实需要投入大量的资金，而复垦的经济效益相对来说较低，而且见效相对也慢，基于以上原因，煤矿企业不重视也不太情愿出资复垦。因此，资金的来源极其有限，增加了土地复垦的难度。

从公众的角度讲，土地复垦对当地的居民来说是福音，但是，由于煤矿地区附近的民众生活一般并不富裕，因此，煤区民众筹集土地复垦资金的能力也是极其有限。

与此同时，国内在矿区土地复垦制度上也缺乏相关有效的约束和激励机制，缺乏有效的资金保障制度以及其他原因，也使得复垦的资金没有专款专用，更有甚至将土地复垦的资金贪污和挪作他用，使得土地复垦的资金缺乏保障。

4、复垦技术落后

煤矿地区，由于挖损、压占、塌陷等对土地的破坏是极其严重的。土地复垦是指在矿区开采建设过程中对已造成破坏的土地采取生物、工程、物理、化学等整治措施，使其恢复到可利用状态的复杂过程。¹这是一项极其艰巨的工程，需要很强的技术性措施。

现阶段，我国复垦技术已从一挖二平三改造的简单处理发展到基塘复垦、（非）充填复垦、生态工程等多形式、多方法有机结合的复垦技术体系。但目前矿区土地复垦技术仍然存在很多问题：土地复垦多以单一用途的复垦为目的，不能多用途开展复垦工作；矿区土地复垦技术匮乏，由于采用大型机械，进一步加剧了对土地结构的破坏，致使复垦区域生态环境效益和整体经济效益差；植被技术、土壤改良技术匮乏，致使复垦土地农业利用率低，影响了复垦土地的进程，制约了土地复垦的有序发展。

三、提高矿区土地复垦效率的建议

1、建立健全土地复垦管理机构，完善土地复垦管理机制

土地复垦涉及范围广泛，因此有必要成立一个统一的专门机构来协调各部门的工作，从而加强矿区土地复垦监管。没有专门的机构管理复垦，没有专职的复垦工程机构，复垦改造依靠个人力量，无法使用现代化的高效工程措施和技术手段导致复垦改造速度慢、效益低，而且复垦出来的土地达不到科学利用的要求，造成人财物的巨大浪费。土地管理部门应建立专门的监督检查管理机构，政府应明确土地复垦范围，尽快建立技术规范和矿区土地复垦标准，引入公众和媒体监督机制，构建不同的监督模块。

此外，对采煤区土地复垦工作要实行定期检查制度，各级地矿行政主管部门要明确制定采煤区土地复垦监督管理的内容和措施，要制定对采煤区企业土地复垦的考核与奖罚办法，对土地复垦中违规的企业严格执法。

2、加强土地复垦立法力度，完善法规政策体系

现有的土地复垦法律有待于进一步的完善，应尽快出台专门、全面的《土地复垦法》，以促进我国采煤区土地复垦工作。明确规定土地复垦所需的资金渠道、来源、费用管理、财政监督、资金配套、项目管理、检查验收、土地的再使用以及法律责任等。重点将“谁破坏，谁复垦”的原则，改为“谁破坏，谁付费”的原则，明确主管部门、财政税务的监督职能以及破坏土地的行业、企业、个人的责任、职责；鼓励复垦还田、复垦换地、在塌陷区开发经营，形成采煤——塌陷——复垦的良性循环；以听证会、公示、公诉的形式让公众参与监督，保证土地复垦工作的透明度，并强化执法和监督的力度。同时，应抓紧起草制定针对不同采煤区土地复垦的标准或规范，为采煤区土地复垦提供有针对性和实用性的指导和建议。

3、扩大融资渠道，保证复垦资金充足

国外矿区土地复垦制度的核心配套制度是矿区复垦执行保证金制度，美国成为最早建立复垦保证金制度的国家。加拿大、澳大利亚、马来西亚等也都实行了矿产资源开采许可证制度与矿区土地复垦保证金制度等相关的配套制度。针对目前土地复垦保证金不足，矿山企业不进行土地复垦的问题，应借鉴国外矿山土地复垦立法和实践经验，例如在相关法律法规中明确规定在矿山企业不覆行土地复垦义务时，除扣除土地复垦金外，还应该承担法律责任；土地复垦保证金缴纳方采取分期归还的措施，即当复垦阶段性工作完成时，在达验收标准的前提下，归还部分土地复垦保证金，这样可以推动矿山土地复垦进度。

四、结束语

随着经济迅速发展，城镇、工业建设规模迅速扩大，耕地减少的趋势未得到有效控制，工农之间争地矛盾越来越尖锐。土地复垦日益成为稳定耕地面积、协调工农业发展、促进经济社会全面、协调、可持续发展的重要举措。由于我国目前的矿山复垦仍处于探索阶段，矿区土地复垦工作在管理、资金、技术、机制等方面都存在问题，这使得加强矿区土地复垦管理工作，规范运作复垦项目任重道远。

参考文献

1 韩正明．采煤塌陷矿区土地整理模式研究．北京：中国农业大学，2004，10-25

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