转型中陕南地区县城总体规划编制的探索与实践

转型中陕南地区县城总体规划编制的探索与实践

李铜英周晓敏

——以新一轮柞水县县城总体规划为例

李铜英周晓敏（陕西省城乡规划设计研究院陕西西安710032）

摘要：随着国家宏观战略的推进，陕南地区已成为生态宝库以及南水北调中线工程水源地的重要组成部分，在国家战略中的地位日益上升，同时，生态环境保护以及水源保护与粗放型传统发展模式之间的矛盾日益凸显，需要重新审视陕南地区的发展动力与路径。新一轮柞水县县城总体规划以国家转型、城市转型为导向，在规划视角、规划目标，规模预测、用地布局等领域创新规划理念和方法，通过城市规划的转型引导城市发展转型，寻找适合陕南地区自身的发展模式。

关键词：陕南地区柞水县县城总体规划规划转型城市转型1、转型中的陕南地区陕南地区指陕西省南部地区，如图1所示，包括汉中、安康、商洛三市，共辖25县5区，面积为69929平方公里,约占全省面积的35%；人口854万,约占全省总人口的24%。陕南地区北靠秦岭、南倚巴山，中隔汉江和丹江,具有“两山夹一川”的地貌结构[1]。陕南地区独特的自然地理环境孕育了丰富的生态资源，使陕南地区成为陕西乃至全国生态资源最富集的地区之一[2]。2009年商洛市被国务院正式批复列入关中--天水经济区，从此陕南地区的发展上升到国家战略层面；2012年11月国务院批复陕南地区为南水北调中线工程重要水源地，进一步加强了陕南地区在国家战略层面中的地位。基于陕南地区特殊的区位职能，其小城镇发展必须建立生态、低碳、可持续的发展理念。

然而，长期以来以高开采、高投入、低利用、高排放为特征的粗放型传统发展模式与生态环境保护之间的矛盾日益突出,尤其是对矿产资源的大规模、低水平开采和生物资源的过度利用,使得生态资源损失浪费严重[3]。

在国家转型、城市转型发展的大背景下，陕南地区在区域发展中开始承担更多、更重要的角色。如何利用政策机遇，妥善规划发展路径，充分发挥自身优势，推动陕南地区自身发展模式的转型，是新一轮陕南地区县城总体规划必须思考和解决的问题。

2、对规划转型的思考柞水县地处陕西省秦岭南坡，商洛市的西部，总面积2332平方公里。2012年末柞水县辖13个建制镇，全县常住人口15.34万人，县域城镇化水平为43%。2007年西柞高速公路建成通车，使的秦岭天堑变通途，建成了世界第一、中国公路隧道之最、全长18.02公里的秦岭终南山公路隧道，如图2所示。西柞高速公路将柞水县与省会西安的路程由146公里缩短到70公里，使柞水县融入西安一小时都市圈的范围，区位条件日趋突出。

柞水县地质地貌的典型特点是“九山半水半分田”，如图3所示。

县境内山清水秀，风景如画，是天然的旅游佳地，自古有“终南胜景知多少，柞水别开一重天”之说。柞水南部有“北国奇观”、“西北一绝”、“中国十大名洞”美称的柞水溶洞群；中部有典型的陕南山水园林县城；北部有具“天然氧吧”、“动物乐园”、“天然药库”之称，集雄秀绝奇于一身的牛背梁国家级自然保护区。柞水县在陕南地区具有一定的代表性。

2014年1月2日，新年初始，柞水县政府提交市政府评审了《柞水县县城总体规划》。新一轮柞水县县城总体规划以国家转型、城市转型为导向，在规划视角、规划目标，规模预测、用地布局等领域创新规划理念和方法，来应对国家转型、城市转型以及区域发展对柞水县提出的新要求，通过总体规划的率先转型引领城市发展的转型。下面我就对新一轮《柞水县县城总体规划》的思考来谈一下我对规划转型、城市转型的几点认识。

2.1对城市发展模式的再思考——从增长主义向生态文明转变改革开放以来，中国经济实现了30多年的高速增长，以GDP为代表的经济指标增长成为了第一要务，城市规划作为中国诸多城市政府攫取空间高利润、参与横向竞争的重要制度工具，而被紧紧捆绑在以“土地财政”为核心的城市空间生产逻辑链条之上，城市通过兴建产业区、新区等大手笔规划来实现土地的增值，实现地方政府空间开发—收益的资本循环。然而，付出了高代价的高增长已经不可持续，导致资源大量消耗，环境严重污染，日益扩大的贫富差距和严重的社会冲突，中国因此而陷入了增长困境[4]。

从土地资源的角度看，柞水县土地资源极缺，从GDP的角度看，改革开放以来柞水的经济总量在商洛市一区六县中始终处于中等偏下的水平，而商洛市经济指标在陕西省十市中处于末位。这说明在“增长主义”的发展模式下、在通过土地的扩张来推动城市经济的发展模式下，柞水县在区域发展中并不占优势，30多年来的“增长主义”发展模式并不适合柞水县。

2012年，十八大报告明确提出了“生态文明”的发展模式，要“给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园”。“生态文明”发展模式是遵循人与自然、社会和谐发展这一客观规律，保证建立较合理的制度，获得较理想的物质、精神成果，从而成为以人与人、人与自然、人与社会和谐共生、良性循环、全面和可持续发展及繁荣为基本宗旨的文化伦理形态[5]。基于这样的发展理念，我们再来审视柞水的发展条件，柞水县在区域发展中承担着重要的角色，是南水北调中线工程丹江口水库的水源区，拥有优美的生态环境、优质的旅游资源，独特的秦巴地域文化以及舒适慢节奏的生活状态和人情味浓厚的城市氛围。相比较“增长主义”发展模式的城市导致的大量城市问题（如人口密集、环境恶化、空气污染、城市特色的迷失、人的浮躁等），柞水的这种发展状态更加健康、更加可持续。在生态文明、美丽中国建设的大背景下，更加具有后发优势，也更加具有“让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”的这种新型城镇化的潜质。

2013年10月7日，国家主席习近平在出席亚太经济合作会议中明确提出：“不再简单以GDP增长率论英雄”；中央城镇化工作会议也明确提出，“城镇化是一个自然历史过程?推进城镇化必须遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程”。

这就从体制上保证了“生态文明”发展模式成为可能。基于这样的发展理念。对于柞水来说，未来发展不再是随波逐流，盲目攀比与周边城市经济总量的规模、城市发展用地的规模、人口的规模和城镇化水平的高低，而是向“人文关怀、人地和谐”的城市空间转变[6]，关怀生态环境，承担起在区域中的重要角色；调整产业结构，发展循环经济，走绿色低碳的产业发展之路；关怀历史文化，塑造城市特色；关怀公众的生活，构建舒适的公共活动空间；关注城乡融合，塑造宜居城市。最终实现“生态文明”的发展模式。

2.2对土地资源的再整合——从粗放扩张向精耕细作转变在城镇化快速发展的30多年中，城市表现出以外延拓展为主的空间特征，在国家转型、城市转型的大背景下，“控制增量、盘活存量”成为城市空间发展方式的主要形式[4],从而必然要求城市规划在编制体系、方法手段、技术指标、实施管理等一系列方面实现从粗放扩张向精耕细作的转变。

一方面，长期以来，土地资源是柞水发展面临的最大困境，本次总规在明确城市性质和发展目标的基础上，提出“环境容量”和“集约紧凑、组团布局、精耕细作、优化提升”的空间发展策略，如图4所示。力求避免以往依靠建设用地面积的增加来推动城市增长的发展模式。规划指出柞水未来改造用地将逐步取代新增用地成为城市建设用地的主要来源，未来建设的重点是在城市的门户区、中心区以及组团之间增加开敞空间、广场和绿地，提升城市的品质，优化城市的空间结构。对于新增建设用地，要严格控制以满足城市发展的战略性需求，主要集中用于公共服务设施的配置、交通市政设施的配置、基础设施的配置以及保障性住房等建设项目。

另一方面，改革开放30多年来，柞水的城镇面貌已发生了巨大的变化，旧貌换新颜，但同时，其城镇界面也存在着严重的问题，如风貌不协调，尺度不一致，色彩自我等问题，城市的品质需进一步提升。提升城市的品质，要从追求外观的宏伟、气派、壮观向尺度宜人，环境温馨、亲切方便、深含文化内涵转变，回归到人性上来[7]。

本次总规在用地布局中的具体做法是，如图5所示：一是望山，利用山体作为城市整体大背景，在规划道路和绿地时留出视觉通廊，控制建筑高度，使城中能望的见山，山上能俯看到美丽的城市；二是见水，充分利用现有河道，沿河布置绿化，在满足防洪要求的同时适当增加亲水平台，形成优美的绿、水景观；三是亲绿，重点加强城区中的绿化，以城区河两岸景观带建设为重点，开园辟绿、沿河布绿、拆墙透绿、见缝插绿、适地增绿。四是以组团为单元，构建混合功能的宜居社区，强调小尺度，低层高密度开发，功能混合，公交导向，抛弃追求那些宏大、气派、华而不实的城市空间[7]。

2.3对人口规模的再预测——从“以需定供”转向“以供调需”在传统的城市总规当中，人口规模预测，是确定用地规模和支撑系统规模的基本依据[8]。基于柞水的用地条件和区域使命，本次总体规划从环境容量、保护生态环境的角度出发，试图从原先以经济增长需求为出发点预测人口规模，转向以土地资源和生态环境承载力的两项“短板”为切入点，确定人口规模的增长上限。在已知城市建设用地规模的前提下，根据城市的性质和发展目标确定规划人均建设用地的标准，推算城市可容纳的人口规模，再根据已有规划要求、城市建设用地、人口发展速度进行校核。

在这种“以供调需”的人口规模预测方法基础上，继而提出人口调控的政策建议，包括加强规划对人口分布的空间引导，实现城市产业结构、空间结构和人口结构的联动调控等。

2.4对城市发展条件的再认识——理清内因与外因的辨证关系城市发展条件由外部发展条件和内部发展条件两部分组成。事实上，内部发展条件是城市发展的根本原因，外部发展条件是城市发展的必要条件。长期以来，尤其是总体规划，战略规划更多的是剖析城市外部发展条件对城市发展的影响，忽视了外部发展条件具有区域均等化的趋势，忽视了对城市自身发展模式和内在特征的关注。

对于柞水来说，他所面对的那些外部条件（西部大开发、关中-天水经济区建设、丹江口库区及上游地区经济社会发展要求以及省级层面提出的发展要求）对于他周边的兄弟县市也是同样存在的，那么柞水在区域发展中如何差异化发展，走出自己的发展道路，我们必须重新回到对柞水县自身发展模式、特色的剖析，从中找到解决方案。

根据柞水县的自然地理要素、历史人文要素、特色文化我们将柞水县的城市特色概括为“终南首邑之城、醉氧清肺之城，山水生态之城，宜居幸福之城”。结合外部与内部发展条件，规划确定柞水县的支柱产业为生态旅游、现代医药、农产品加工、矿产冶金.产业的先后顺序也代表了未来产业在产业体系中的地位以及产业结构调整的方向。

因此，转型中规划要实现全面的关注视角、关注外部，重视内部。

3、柞水县转型发展对陕南地区的启发陕南地区区域发展地位重大，甚至对国家的生态安全战略有着举足轻重的影响[1]。基于柞水的土地资源以及在区域中的地位，柞水县在陕南地区具有一定的典型性和代表性。陕南地区大多数县城向柞水县一样，分布在重点生态保护区和水源涵养区,面临着生态环境保护与紧张的土地资源双重压力。随着国家南水北调水源地生态环境保护标准提高,将使一些优势资源开发项目受到政策和环境容量限制。因此,陕南地区在推进经济发展进程中面临着既要金山银山，又要绿水青山的双重压力,必须像柞水县一样，妥善处理好资源开发与环境保护的关系,实现经济发展与环境质量的动态价值选择[3]。

4、结语当代中国社会最深刻的两个主题，一个是转型，一个是发展。我们的目标则是“在转型中发展，在发展中转型”[9]。未来之路该如何走下去。城市的转型发展为城市总体规划带来更多的挑战，应对挑战的前提在于城市总体规划自身主动积极地转型。城市总体规划推动城市转型的道路漫长而艰巨。本次《柞水县县城总体规划》对于城市转型进行了一次积极的尝试。

在国家转型、城市转型发展的大背景下，我们规划的价值观、方法也应与时俱进，更加关注特色、细节、人的需求。实现城市从外延式扩张向内涵式提升的转变，以支撑城市的持续健康发展和实现生态文明、美丽中国的宏大目标。对于相同的城市，相同的区域，即使遇到相同的问题，我们应该从寻找城市自身的特征出发，因地制宜，采取不同的规划策略，避免经验主义的盲目使用。

做规划就要谋定而后动，创建和总结适合陕南地区县城总体规划的理论与方法迫在眉睫。

参考文献[1]张巍，陕南发展县域循环经济的意义和对策[J].商场现代化，2008（4）:217[2]李文正，陕南地区生态旅游资源分析评价[J].安徽农业科学，2008.10：32-36[3]杨风，陕南县域循环经济发展研究[D].陕西，西北大学：2010.6[4]张京祥，赵丹，陈浩，增长主义的终结与中国城市规划的转型[J].城市规划，2013（1）：45-55.[5]沈清基，论基于生态文明的新型城镇化[J].城市规划学刊，2013（1）：29-36.[6]熊国平著，当代中国城市形态演变.中国建筑工业出版社，2006[7]陈秉钊，思考与转型[J].城市规划学刊，2014（1）：9-13.[8]许重光，规划转型推动城市转型-深圳新一轮城市总体规划的探索与实践[J].城市规划学刊，2011（1）：18-24.[9]柳意云，闫小培，转型时期城市总体规划的思考[J].城市规划，2004（11）：35-41.[10]转型发展与城乡规划.中国计划出版社，2011