对自然资源调查与监测的辨析和认识

对自然资源调查与监测的辨析和认识

徐悦

招远市森林资源监测保护服务中心山东招远265400

摘要：从调查与监测的基本词义辨析、自然资源的基本概念和分类出发，针对当前自然资源主管部门涉及的土地、森林、草原、湿地、水、海洋、矿产等七大自然资源类型，一是在若干年开展一次的自然资源调查之间，适宜开展每年一度的综合性自然资源监测；二是针对特定自然资源类型、特定地区、特定自然资源考核指标，开展一年一度甚至更高频次的专题性自然资源监测；三室针对突发自然资源事件开展不定期的应急监测；四是针对自然资源综合管理和国土空间用途管制的多方面需求，定期或不定期开展评价分析。

关键词：自然资源；自然资源调查；自然资源监测；自然资源管理

引言

调查监测各类自然资源的数量、布局及权属，是自然资源管理的基本要求和依据，也是保障自然资源合理利用的前提和基础。自然资源部正式提出了我国将构建“统一组织开展、统一法规依据、统一调查体系、统一分类标准、统一技术规范、统一数据平台”的“六统一”自然资源调查监测体系，彻底解决各类自然资源调查数据多头管理的问题。要全面查清各类自然资源的分布状况，形成一套全面、完善、权威的自然资源管理基础数据，并在此基础上优化国土空间变化监测体系，以满足自然资源治理体系和治理能力现代化的需求。

1自然资源的概念

关于自然资源的相关概念及定义较多，《辞海》对自然资源的定义为“自然资源是指天然存在（不包括人类加工制造的原材料）并有利用价值的自然物，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源”，定义较广，内涵和外延随着人类社会的发展会不断变化；我国《宪法》规定“自然资源包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源类型”；《物权法》规定“自然资源包括矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物等”；《生态文明体制改革总体方案》提出“山水林田湖是一个生命共同体”；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间”。通过对比以上概念或定义，结合我国目前自然资源调查现状，笔者认为自然资源是指自然界中能被人类用于生产和生活的物质和能源的总称，包括天然形成的及人类作用产生的各种自然物，主要分为陆地自然资源和海洋自然资源。目前，人类对于自然资源的开发利用活动主要集中在陆地自然资源，本文主要对陆地自然资源调查进行了相关分析和研究。

2自然资源的分类

自然资源分类是自然资源管理的重要前提，对自然资源进行分类，有利于分类施策、有效保护，从而对不同的自然资源进行合理开发利用，对环境进行保护。通过自然资源分类，对各类自然资源的数量、质量和保护要求全面摸清，并通过法律手段予以登记，明确每一个自然资源所有权人或者使用权人，为自然资源分类施策、有效保护和开发利用提供重要保证。根据国务院机构改革方案，自然资源属于自然资源部门管理，而矿产、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都是以土地的形态（山岭、荒地、滩涂）存在，或是依附于土地（矿藏、水流、森林、草原）存在，因此，自然资源分类，应以土地作为最基本的依托和基础，以土地的形态作为分类的依据。

3调查与监测的异同辨析

（１）从概念上辨析，“调查”强调通过踏勘、访问、问卷、数据、文献等定量与定性相结合的多种手段、直接与间接接触相结合的方式，获得调查对象当下的客观实际现状及其相关情况。“监测”则强调通过一定仪器设备的测量，定量获取监测对象的某些特征参数数值，并通过对这些数据的分析，监视该监测对象的动向和态势。（２）从目的上辨析，调查往往偏重于了解现状，监测却侧重于掌握动向；调查是为了理清现状全貌，监测则是为了监视动向态势。（３）从技术上辨析，调查比监测产生的时间更早，技术手段更为传统，如今也在吸收最新的技术；监测则是工业时代伴随仪器装备发展而来，新技术、新发明的产物，本身具有较高科技含量。

4认真履行自然资源调查监测新职责

4.1大力推进创新，探索构建自然资源调查监测评价体系

要根据自然资源厅的资源调查职责，来收集结合林业、农业、海洋、水利等部门所已有的资源调查成果，从而推进自然资源现有调查成果的实质融合，分步去解决标准不一和空间重叠的问题。开展专题研究工作，重点是研究山东烟台自然资源类型及分类，自然资源调查技术指标设定，自然资源调查技术实现难点，国土空间规划、国土空间用途管制和统一调查监测评价指标的相互协调等。初步选择1个县区为基本调查区域，重点考虑土地、林业、草地、水、湿地等主要自然资源类型，有针对性地开展自然资源统一调查监测评价试点，探索符合实际的监测指标体系和评价指标体系。

4.2建立空间规划体系并监督实施

生态环境问题，归根到底是自然资源过度开发、粗放利用、奢侈浪费所造成的，要从根本上解决这一问题，就必须加强自然资源监管，特别是实施全域国土空间用途管制，以统一、协调、权威的国土空间规划为依据建立空间规划体系，推行“多规合一”并监督规划实施。这是此轮自然资源管理体制改革的最大突破，也是未来我们自然资源部门的重要职责。改革方案理顺了两大关系，第一个是用途管制与空间规划的关系。从法理基础看，空间规划既是用途管制的基本依据，也是用途管制的重要手段，二者密不可分；从规划理论看，自二十世纪八九十年代起，弗里德曼等一些学者相继提出“以行动为中心”的规划观，以此取代“以政策为中心”的经典规划模式，着力解决规划编制与规划实施脱节问题；从各国实践看，空间规划活动都是包括资源调查、规划编制、规划实施、执行监管在内，是一个前后相继、信息反馈的持续过程，不可分割。改革方案将用途管制与空间规划职责都赋予自然资源部门，使规划编制、实施、监管成为统一的整体，为落实用途管制奠定了基础。第二个是各类空间规划之间的关系。目前，在我国土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划等几类主要空间规划中，主体功能区规划处于战略地位，但规划法制基础薄弱，理论和实践尚不够成熟。这次改革方案将以上几大类规划统一到自然资源部门，为建立统一、协调、权威的空间规划体系，推进“多规合一”，扬各规之长、避各规之短，创造了重要条件。未来宜以主体功能区战略为基础，以国土规划为主体，建立自上而下逐级控制、总体规划与专项规划相互促进、基层土地利用规划与城乡规划等有机融合的空间规划体系。

4.3自然资源的确权办法

调查各类自然资源的数量、布局和权属是自然资源管理的基本要求和依据，一方面为各项国土空间规划提供了统一权威的自然资源基础数据，另一方面要为自然资源的确权登记提供依据。因此在原土地、林业、草原、海域等确权登记规定的基础上，分析原有各类确权登记存在的问题以及相互矛盾的地方，研究制定自然资源详细的确权办法十分必要和迫切。

结语

在以往，各类自然资源是分属于不同的政府职能部门。在新一轮的机构调整背景之下，所有自然资源的管理职能已经合并于自然资源部（厅）。为此，非常有必要系统地梳理各类自然资源的属性特征，理清自然资源调查与监测的不同含义，从而在此基础上进行综合性理论分析，并且给出可操作性强的应用建议。

参考文献

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[2]邓玲．健全自然资源治理体系的几点思考［Ｊ］．中国国土资源经济，２０１９，３２（７）：１－６．

[3]范振林.新时代下国有自然资源资产管理概况[J].国土资源情报，2018（5）：9-14.