基于政府行为的大学生创业环境改善研究

基于政府行为的大学生创业环境改善研究

商亮

商亮

收稿日期：2011-09-01

作者简介：商亮（1978－），男，汉，江苏徐州人。现为徐州师范大学经济学院党总支副书记，硕士，助理研究员，主要从事大学生就业创业、公共政策的教学和研究工作。（徐州/221116）

摘要：创业活动与创业环境呈正相关，鼓励大学生创业就要创造和谐的创业环境。但我国的创业环境不能令人满意，大学生创业中存在诸多问题。优化创业环境，促进大学生创业，政府就要从完善政策体系、创新创业教育、拓宽融资渠道、鼓励风险投资和构建创业援助体系等5个方面探寻对策。

关键词：大学生创业环境政府行为创业政策

联合国教科文组织明确指出：大学生不仅是求职者，更应是工作岗位的创造者。21世纪是创业时代，国家、地区之间的竞争越来越多地聚焦在创业与创新水平上。创业是高新技术最终转化为现实生产力的桥梁，是经济发展、扩大就业的引擎和日益重要的推动力。因此，鼓励大学生创业成为包括我国在内的许多国家的政策取向。但鼓励大学生创业就要在全社会形成一种支持创新和创业的机制与氛围，就要创造和谐的创业环境，以便激励更多的大学生把创业作为自己的职业选择，并为创业企业提供更好的成长机会。而政府是创业环境的重要主体，优化创业环境，政府行为至为关键。

一、我国大学生创业环境的现状

所谓“创业环境是指创业者在进行创业活动和实现其创业理想过程中必须面对和能够利用的各种因素的总和，一般包括政策环境、创业服务环境、融资环境、创业文化等要素。”[1]资源依附理论认为，“由于自身资源的局限性，组织需要从环境中获取必要的资源，组织的生存有赖于其获得资源的能力，并且与关键资源的提供者保持良好的关系是组织存在的关键。”[2]对于创业企业而言，可以把它看作是一个组织，它需要从外部环境中获取创业所需要的资源，企业的生存有赖于其获得资源的能力。在拥有充足可利用资源的条件下，企业会得以顺利创建和发展。可见，创业活动与创业环境有着密切的关系，尤其是大学生创业，他们社会关系单一、经验不足，无资金、无固定资产，对创业环境更为敏感，依存度更大，可以说创业环境直接影响大学生创业和创业成功。

全球创业观察（GlobalEntrepreneurshipMonitor，GEM）确定了影响地区创业活动的创业环境条件包括金融支持、政府政策、政府项目、教育与培训、研究转让效率、商业环境及专业基础设施、市场开放程度、有形基础设施及文化和社会规范等，这9个环境因素在反映影响地区创业活动的环境状况方面具有全面性，所揭示的创业环境因素对创业机会和创业能力实现的影响机制具有合理性。因此，世界上许多学者和政府机构都采用GEM标准作为本国创业活动调查的框架，力图揭示影响本国创业活动的具体创业环境状况。根据全球创业观察中国报告显示，2005年，中国的创业环境有了较大的改善，在GEM参与的37个国家和地区中排名第14位（2002年排名第23位），与我国往年的情况相比，创业环境有改进的方面是：教育与培训、研究开发转移、知识产权保护、商业基础设施及文化和社会规范；创业环境没有出现明显变化的是：金融支持、政府政策；创业环境变得更差的是市场开放程度。与参与调查的其他国家和地区相比，我国创业环境相对较好的方面是：有形基础设施、文化和社会规范；创业环境处于中等水平的方面是：研发转移、市场开放程度、知识产权保护；创业环境相对较差的方面是：金融支持、政府政策、政府项目、教育与培训。[3]虽然，我国的创业环境近年来有了较大的改善，但相对于发达国家，甚至是同为“金砖四国”的印度、巴西而言，我国的创业环境仍不能令人满意，特别是在创业环境的构成要素中，基于政府行为的若干因素如金融支持、政府政策、政府项目、教育与培训是相对较差的部分，这也是我国政府改善创业环境亟须解决的重要课题。

二、我国大学生创业中存在的主要问题

为鼓励大学生创业，我国政府不断优化创业环境，制定了一系列促进创业的扶持政策，但由于这些制度和措施还存在缺陷，致使大学生创业困难重重，这体现在以下几方面：

1、大学生创业意愿不强，创业技能缺失

瑞典学者史蒂文森（Stevenson.Lois）研究发现，“在下列情形中人们更愿意创业：能意识到创业是一种令人羡慕的职业选择；具有经商意识；对自己的创业能力信心十足。”[4]可见，创业活动是意愿、技能和机会耦合的结果。但当前大学生创业意识淡薄，创业意愿不强。人民网“大学生自主创业”调查显示：“66.5%的大学生表示‘不想创业，稳定的工作很重要’，而想创业的大学生不到30%。”[5]在发达国家，创业的主体是受过高等教育的大学生，而中国创业的主体则是受过初、中等教育者，为什么中国的大学生不愿意创业？中国青年报社会调查中心的调查揭开了迷底，“分别有75.9%、52.9%的大学生认为‘自身能力和经验不足’、‘创业环境不理想’影响创业。”[6]按照比较优势原理：知识、技术资源禀赋丰裕的大学生比一般人在机会的发现方面更具有优势，在创业企业生存与发展的战略性、持续性上把握更大，但创业技能的不足往往让大学生无法应对创业中的复杂性和不确定性，胆怯、畏难、缺乏信心也就在所难免。创业环境不理想又加大了创业的成本和风险，这也在很大程度上影响了希望通过技术或商机在市场竞争中取胜的大学生创业积极性。大学生创业意识淡薄，创业技能不足，错失了时代赋予的创业机会。

2、创业政策不完善，多为应急性

创业政策是为“激励一国或地区经济主体的创业精神并提高其创业活动水平而采取的政策措施。它针对创业过程的前期、中期和后期各个阶段，着眼于创业者的创业动机、机会和技能，以鼓励更多的人创建自己的企业作为首要目标。”[7]创业政策的实质是政府通过激励机制对成本、风险以及竞争壁垒施加影响，从而增加创业机会和促进初创企业成长和发展，主要包括减少进入障碍、享受税费优惠、提供商务支持等。为鼓励大学生创业，我国近年来制定了一系列创业政策，取得了一定的成效。但总的评价是这些政策尚未形成体系，具有明显的应急性，主要是不得不应对大学生就业难这“突出其来”的问题，政策对创业前期创立企业支持力度较大，而对创业中期、后期创业企业的成长和发展关注较小。此外，政策大都停留在行政层面，没有上升到法律高度，在实施的过程中强制性和可操作性、持续性不够，还有许多亟待完善的地方。这主要体现在：一是创业准入的门槛较高，审批环节多、时间长。2005年美国哈佛大学、世界银行等对85个国家和地区的创业环境进行了系统调查。结果表明：“从注册一家公司到开业平均所必经的审批时间，加拿大需2天，而中国内地需要闯过7道关，历时111天。注册审批费用在英国、美国不到其人均年薪的1%，而在中国内地则占到11%。”[8]二是创业和企业经营实际的税费负担较重。一方面正税税率较高，与大部分市场经济国家税收主要来自于个人和消费不同的是，中国税收主要来自于企业生产和经营，企业所得税率较高，为33%，一般的发展中国家在25%以下，并且重复征税，企业要征收企业所得税，业主又要征收个人所得税；另一方面政府各部门的收费和罚款较多。政府收费的部门有：工商管理、质检、城管、卫生防疫、消防、环保、街道办事处等等，而且行政费用持续上涨，乱收费现象屡禁不止。“如果仅仅按照税收计算，2004年GDP税负率仅为15.1%；加上政府征收的社保费，上升为18.7%；再加上预算外收入，则实际的GDP税费负担率为25%，到了发展中国家的上限。”[9]创业政策的不完善，加大了大学生创业的成本，增加了创业的风险，窒息了大学生创业活动。

3、融资难，创业融资的市场体系不健全

融资难是大学生创业的最大障碍。在调查“‘您认为，大学生创业过程中遇到的最大阻碍是什么？’有34.1%的大学生创业者选择‘资金不足’。缺乏资金成为困扰大学生创业的首要因素。”[10]大学生创业资金大多由自己筹集，主要来源于3F，即创业者本人（Founder）、家庭（Family）和朋友（Friends）。理论上的创业融资渠道有4种：自筹资金、直接融资（风险投资）、间接融资（银行贷款）和政府扶持资金等。但目前我国的资本市场还很不完善，大部分创业企业很难满足发行股票以及债券等进行融资的条件，再加上风险投资刚刚起步，规模小、结构单一，缺少对大学生创业支持的政策激励，这都严重阻塞了大学生创业直接融资的渠道。同时由于初创企业资信水平低、缺乏可供抵押的资产、财务状况差以及融资过程中涉及的评估手段繁杂，加以贷款数量小且分散等原因造成间接融资也被堵塞。另外，大学生创业是民营企业，在以国有银行为主体的银行体系中，初创企业融资除了受到“重大轻小”的“规模歧视”外，还要受到“重公轻私”的“所有制歧视”，融资难度更大。研究表明：“在中关村，有90%中小科技企业长期处于资金极度溃缺之中，对GDP贡献超过50%的中国中小企业，所获贷款占全部金融机构贷款比重只有10%左右。”[11]为扶持大学生创业，中央和地方政府实施了小额贷款担保政策，自主创业的大学毕业生，可申请不超过5万元的小额担保贷款；一些地方政府还设立了创业基金，如上海市从2006年起，连续5年每年投入1亿元，鼓励和支持大学生创业实践。政府这些支持大学生创业的融资政策，对缓解大学生创业融资难起到一定作用，但由于创业所需资金较多，且申请创业的大学生人数逐年增加，小额贷款和创业基金有时只是“杯水车薪”。据了解，“2009年在云南省实施的‘贷免扶持’创业小额贷款项目中，获政策支持自主创业的大学生只有1400多人，仅占7%。”[12]因此，如何培育融资市场，鼓励银行和民间资本参与到支持大学生创业中来才是当务之急。

4、风险大，分担创业风险机制不健全

风险大是大学生创业面临的又一大障碍，使多大学生望而却步，不敢“轻举妄动”。“‘在为何不想创业’的调查问题中，有46.7%的大学生表示‘创业风险太大’，位居榜首。”[13]有关统计显示：中国大学毕业生的创业成功率仅为1%左右。一般说来，创业者不仅要承担物质资本风险，还要承担着人力资本和精神资本风险。因为“高级劳动力市场中人力资本有着巨大的机会成本。任何人做事情时都会面临机会成本，人们只有在当前收益大于机会成本时，才可能选择从事现有的工作，越是高级人力资本，他的机会成本也就越大。”[14]此外，在中国创业，精神资本的风险更突出，因为一旦创业失败就要面临着巨大的社会舆论和心理压力。为规避风险，美国等发达国家主要通过发达的创业投资体系来分散初创企业的风险。创业投资不仅帮助初创企业融资，还能凭借自身经验，帮助企业提高管理水平，规避市场风险，降低创业失败的几率。与之相比，中国的创业投资发展仍然滞后。从规模上看，“美国创业投资占GDP的比重为1%，而2006年中国创业投资仅占GDP的0.025%，差距明显。”[15]从结构上看，创业投资一般由创业投资和天使投资构成，天使投资投资额度小，主要针对种子期和初创期的企业投资。美国的天使投资总额已与一般创业投资相当，而我国这两项投资规模都较小，特别是天使投资的发展严重滞后，这就难以为大学生创业提供融资支持，更不能发挥其分担风险的功能。

5、支持力度小，创业援助系统不健全

创业是个复杂的动态系统，也是一个艰难的开拓过程，需要政府、社会的全力支持，尤其是“无资金、无经验、无人脉”是大学生创业的先天不足，更需要政策、资金的扶持及技术、信息、管理等咨询与服务，为大学生创业提供强力支撑，提高大学生创业的成功率。发达国家都形成了政府、社会和学校三位一体的社会援助网络，为大学生创业提供“一条龙”服务和专业化指导。如英国政府是大学生创业的发起者和主要推动方，不仅大力发展创业教育，还成立成立了专门机构，英国科学创业中心和全国大学生创业委员会；投入大量资金设立了高等教育创新基金、科学创业挑战基金等激励大学生创业；为解决大学生创办和经营企业过程中所遇到的困难，成立专门机构“小企业服务”，其成员由20个具有经营中小企业实践经验的创业家组成，为大学生创业提供一对一的建议和咨询，并提供量身定做的创业项目。美国也有专为创业者和中小企业主提供咨询的退休经营人员咨询团，该咨询团成员大多数是有多年经营和管理经验的退休人员，他们通过网络和实地考察为创业者排忧解难。由于种种原因，我国支持创业的援助体系尚未形成，特别是民间的力量没有得到很好的释放，为大学生创业提供指导、咨询和服务的机构无论从数量上、服务上都不能满足需求，更谈不上专业化服务了。

三、基于政府行为大学生创业环境改善的对策与建议

针对大学生创业存在的问题，借鉴发达国家的经验，我国政府改善大学生创业环境应从以下几方面着手：

1、加大扶持力度，构建大学生创业激励—保障政策系统

创业政策的本质就是鼓励更多的人创业和减少初创企业面临的不确定性，为其创造更好的成长机会。我们结合荷兰创业经济学家蒂里克（RoyThurik）基于创业供给（创业者）和创业需求（创业机会）相互作用机制的分析[16]及瑞典学者伦德斯特伦（AndersLundstrom）和史蒂文森（LoisStevenson）的创业政策理论[17]，建构了大学生创业激励—保障政策系统框架，该体系有6个子系统组成。（1）创业供给政策。主要是支持创业教育与培训，大学生创业计划等方式，增强大学生创业意识，培养创业精神，提升创业技能，扩大潜在的创业者群体。（2）创业需求政策。主要通过技术革新、经济发展、产业结构优化等来影响创业机会的种类和数量。（3）创业激励政策。主要是通过资金扶持、减免税费、财政补贴、社会保障等鼓励创业，减少创业“壁垒”。。（4）创业资源配置政策。主要是为创业者提供信息与管理咨询及专业化服务，提供金融支持、项目支持、政府购买和基础设施等。（5）创业宣讲政策。主要是通过新闻媒介、教育机构等正面宣传，引导人们关注创业，改变对创业的态度，培育先进的创业文化。（6）创业市场竞争政策。主要是法律保障、公平的市场竞争环境、知识产权保护政策、小企业建立政策，促进初创企业成长。

2、加强创业教育，构建一体化的创业教育新体系

一个国家创业活动水平的提高，最终要靠创业者意愿并且有能力成功创业，而其中的关键在于以培养具有创业精神的开创性人才为目标的创业教育。发达国家的创业教育经验表明：创业教育是一个终身学习的过程，应该贯穿人的一生。美英日等国都建立了从小学、中学、大学一体化的创业教育体系，注重从孩提时代通过“虚拟股份”、“模拟公司”等形式培养学生的商业与创业意识、经营能力、沟通能力、领导能力，培育创业精神，普及经营常识，积累管理经验，使他们成为未来潜在的创业者。而我国创业教育处于初始阶段，基础薄弱，缺乏特色，政府应鼓励和引导高校积极开展创业教育，在积累经验的基础上，再向中学和小学延伸。为此，高校要通过国际合作、校企合作等形式建立一支既有较高创业学术理论，又有丰富创业实践经验的“双师型”师资队伍；要自主开发符合我国实际的多层次、多类型课程体系，重视课程的跨学科性、实践性和系统性，将创业教育融入学科教育、专业培养之中；要重视创业实践能力培养，优化实践教学内容，构建以能力培养为主线课内课外相结合的实践教学体系；要加强创业实践基地和成果孵化基地建设，拓展大学生创业实践渠道，通过举办创业计划大赛、模拟公司等不断提高大学生的创业能力；要重视创业文化建设，营造鼓励创业，崇尚创新，宽容失败，推崇冒险的校园创业文化氛围，激发大学生的创业意愿，增强大学生创业的信心。

3、积极发展多种融资方式，拓宽大学生创业融资新渠道

融资成为阻碍大学生创业的“瓶颈”，要解决大学生融资难：（1）要完善小额担保贷款制度，简化审批手续，提高融资效率；（2）政府出资或鼓励民间成立专门为初创企业服务的银行体系，直接为大学生创业提供融资支持。（3）积极发展多种融资方式。创造条件积极支持风险投资基金的发展，引导协调民间资本建立产业投资基金和风险投资基金，支持大学生创业；鼓励大学生创办的高科技企业进入资本市场，通过发行企业债券和股票上市，扩大直接融资规模。（4）支持大学生创业担保机构发展。信用担保本质上是一种信誉证明和资产相结合的金融中介行为，可以在一定程度上解决大学生创业信用不足而造成的融资问题。因此，我国政府一方面要加强信用担保法律制度建设，建立互通性的全社会个人信用系统。另一方面要建立信用担保基金，鼓励各类组织和民间创办担保公司，适当放大担保贷款的规模；第三要利用风险投资机构具有的优势，鼓励其发展信用担保和再担保；第四成立互助担保基金，由政府、银行和企业等出资，共同分担银行的贷款风险。

4、鼓励创业风险投资，构建分担大学生创业风险的新机制

创业是一项高风险的创新活动，完全由创业者本人承担全部风险，显然是不可能的，这就需要市场和社会能够分担一部分风险。充足的风险资本供给、民间风险投资家、创业风险评估技术等都是激发创业者积极性，提高创业者承担风险和创业能力的重要保障。因此，政府一方面要建立和完善保护风险投资的法律法规制度，积极引导保险资金、银行资金、社会资本等参与大学生创业风险投资基金的设立，扩大创业风险投资规模；另一方面要实施激励政策，通过降低税费、财政补贴、提供担保等专门扶持政策，鼓励风险投资机构共担创业风险，支持大学生创业。

5、构建多元化的创业援助体系，拓展大学生创业援助新模式

创业援助对激发创业动机，改善创业环境，提高初创企业的存活率，促进企业发展至关重要。因此，我们要积极构建以民间组织、政府和教育机构为主体，“官、民、学”分工合作的创业支援体系，发挥放大效应，营造支持创业的良好氛围。其主要功能有：（1）为大学生创业提供专业化的管理、信息咨询服务。对大学生创业既要“扶上马”，还要“送一程”。通过建立网络平台，实现服务和创业信息共享；建立非营利性创业咨询与辅导机构，加强市场动态研究，发布市场需求信息和发展趋势；帮助企业设计产品，开发市场；指导解决初创企业经营管理中的难题等。（2）小企业技术开发、技术创新服务。建立大学生创业技术创新平台，促进科研成果转化，建立企业孵化器等。（3）为大学生创业提供特殊援助。如法律援助、政府采购等。

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