广东省高速公路项目立项核准工作程序及实践探讨

广东省高速公路项目立项核准工作程序及实践探讨

张幸荣

惠州惠龙高速公路有限公司

摘要：项目立项是高速公路从前期规划到实施的第一步。高速公路项目完成立项后才可开展项目融资、征地拆迁、初步设计、施工图设计等重点建设工作。本文结合国家和广东省已出台的有关审批制度改革或“放管服”改革措施落地和实施的相关规定，探讨高速公路项目立项核准的工作程序，为后期广东省内高速公路项目立项核准提供参考意见。

关键词：高速公路；立项核准；工程可行性研究；规划选址；土地预审；社会稳定性风险评估

引言

根据广东省综合交通运输体系发展“十三五”规划，到2020年公路网络通车总里程达25万公里，基本建成高速公路网，通车里程达1.1万公里，国家高速公路粤境段基本建成，省内干线全部贯通；国道全面通达县城，省道普遍通达乡镇。规划新建高速公路40余条，新增通车里程3982公里，总里程达11000公里。然而，规划的高速公路要经发改部门核准后才可开展项目融资、征地拆迁、初步设计、施工图设计等重点建设工作。因此，高速公路项目立项核准工作是高速公路项目能否按期推进的重要卡点。如何做好高速公路立项核准工作是省内高速公路建设者需要慎思的问题。本文结合本人就职的高速公路项目前期工作实践经验，以抛砖引玉的方式谈谈个人看法：

一、广东省高速公路项目立项核准前须完成的前期工作内容

根据国务院关于投资体制改革的决定（国发【2004】24号），改革现行投资项目立项模式为批准、核准、备案三种，高速公路项目属于核准《目录》范围内，高速公路立项核准应由项目业主（主管部门）编制项目申请报告，按所属权限报发改部门核准（其中列入国家高速公路规划网由国家发改委立项核准、省高速公路规划网的由省发改委立项核准）。按照广东省发改委关于企业投资项目核准和备案管理实施细则（试行）（2019年3月1日执行）的最新文件要求，对省发改负责核准和备案的项目须完成的工作内容做了规定，结合国家、省发改部门相关政策了解广东省高速公路项目立项核准前须完成的前期工作内容如下：规划高速公路列入高速公路建设规划网、工程可行性研究报告已通过省交通运输厅审查，并印发审查意见、项目规划选址取得批复、项目土地预审取得批复、社会稳定性评估完成评审、编制了项目申请报告，根据审批权限向发改部门申请立项核准。

二、广东省高速公路项目立项核准各项前期工作的程序

1.规划建设的高速公路列入高速公路建设规划网。省级发改部门核准的高速公路一般由市级交通主管部门牵头，结合地方交通状况及经济发展等因素，提出规划建设高速公路，并经市级政府同意后，按程序逐级上报至省交通运输厅、省发改委等，由省交通运输厅或省发改委将项目纳入高速公路规划建设网（省级或者国家级网）。

2.工程可行性研究。高速公路工程可行性研究至关重要，是高速公路项目规划转化成项目研究实施的关键一步。项目纳入高速公路建设规划网后，地方交通主管部门（或投资人）选择有资质的设计院开展项目工程可行性研究报告编制工作。在编制可行性研究报告时，要先行开展高速公路线路踏勘，编制踏勘报告，深刻研究项目建设的意义和目的，理解项目各影响区的社会经济、交通运输、路网现状、城建、水利、国土、环保、林业、资源等方面的发展现状及中远期发展规划。熟悉沿线地形地貌、气象、水文、地质等建设条件，了解预可研究的成果和项目建设的存在问题。项目踏勘报告编制完成并经省交通厅组织评审通过后，开展工作报告调研与编制工作，对项目路由走向、起终点、立交互通方案、建设标准等要重点研究论证，工可推荐线位方案注意避让基本农田保护区、生态严控区（生态红线）、自然保护区、水源保护区、重要矿产、文物遗址等。项目可研报告编制完成后，一般由市交通运输局初审后上报省交通厅组织专家评审。省交通厅专家评审通过后印发项目工程可行性研究报告初审意见，设计单位根据省交通厅初审意见对工可报告进一步修编后，项目可根据工可初审意见开展前期评估工作。高速公路工程可行性研究工作从开始到取得省交通运输厅评审意见一般需要12-14个月。

3.规划选址。省交通运输厅印发高速公路工程可行性研究报告评审意见后，可开展项目选址意见书评估论证工作。项目规划选址意见书是项目核准的必备资料。业主单位可选择有经验及资质的咨询单位规划报告编制工作。规划选址报告需要对工可推荐的线位方案沿线环境影响敏感区进行重点评析，论证项目建设与周边地区社会、经济、城镇发展的协调性，项目建设与沿线环境保护的协调性，风景名声、文物古迹保护规划的协调性、建设项目与防灾减灾、消防规划的协调性、项目建设的安全性、生态可行性，最终确定工程选址的可行性。项目规划选选址报告（及项目选址四至图）编制完成后，根据省自然资源厅的项目申报要求及流程，先由项目业主向县级规划部门提出选址意见申请，县级规划部门根据审批权限进行项目规划方案论证、初审、公示等工作。县级规划部门出具同意选址意见后，征求市级规划部门意见，市级规划部门同意选址后报省自然资源厅审批，最终取得中华人民共和国建设项目选址意见书。规划选址从开始编制到上报批复一般需要时限3-6个月。

4.土地预审。省交通运输厅印发高速公路工程可行性研究报告评审意见后，可开展项目土地预审工作。土地预审是立项核准的前置工作，也行省内高速公路项目立项核准前难度最大的前期工作。土地预审是对拟占用的土地是否符合土地利用总体规划，是否符合保护耕地，尤其是占用基本农田，对占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，水田、耕地指标是否落实购买等方面进行审查。一般来说，新建高速公路项目线状的特性，很难避免不占用永久性基本农田。本节重点对占用永久性基本农田的高速公路项目开展土地预审工作程作序详细阐述（不占用基本农田的项目根据路由按国土部门权限开展土地预审报批工作）。根据经验，可分两步开展占用基本农田的高速公路土地预审工作，分别为开展基本农田补划论证和土地预审报告编制。

根据《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）的有关规定，明确列入国家规划的建设项目、列入《国家公路规划网（2013-2030年）》国家规划高速公路项目和国道项目、国防高速公、和列入省级重点建设项目规划网、连接贫困地区直接服务该地区的省级高速公路方要通过编制占用永久性基本农田占补方案，落实永久性基本农田补划入库后，方可进行土地预审工作。基本农田占补工作程序为选定有经验及资质的咨询单位编制基本农田补划论证报告，协调县区国土部门、县政府开展基本农田占补地块选定工作，编制实地踏勘论证方案，踏勘论证报告等，相关材料通过省自然资源厅组织专家论后，可开展土地预审报告编制工作。基本农田补划方案是土地预审报告中一项非常重要的附件内容。

土地预审报告编制完成后，先进行县级国土部门审批（涉及基本农田补划方案要县政府确认），县级国土部门初审通过后，报市级国土部门审批。市级国土部门根据预审内容核查项目与自然保护区核心区等生态红线衔接情况，对土地预审报告进行初报省自然资源厅。省自然资源厅审查通过后报国家自然资源部审批，国家自然资源部审批通过后才算完成土地预审工作。土地预审（含基本农田补划论证）工作完成期限一般为6-8个月。

5.社会稳定性评估。高速公路项目规划选址和土地预审完成后，开展项目社会稳定性评估工作。首先，主管部门（项目业主）选择咨询单位开展社会稳定性评估工作（社会稳定性评估报告和风险分析报告）。报告编制完成后，先由市级管部门初审（一般由交通主管部门负责），主管部门组织专家评审论证通后报市级政府，市级政府评定风险等级后报省发改委备案，项目立项核准时由省发改部门一并审查。

7.立项核准报告。上述前期工作完成后，主管部门（项目业主）可自主选择有咨询资质的单位开展编制项目立项核准报告。项目立项申请报告按省发改委项目立项申请报告模板进行编制，完成后报市级发改部门初审，初审通过后报省发改委审查核准。省发改委核准通过后下发项目核准意见书后，项目立项核准工作完成。

三、省内立项核准前期工作开展的几点建议：

1.立项核准前期工作涉及专业性强、范围广、协调部门多等，需要配备高效有力的前期工作人员，一般配备15-20人，其中建议配备高级职称路桥专业技术人员和有前期立项经验不少于1/3、中级路桥专业工程师不少于1/3，同时需要配备2-3人具有与相关政府机构部门沟通的管理人才。

2.交通主管部门在高速公路项目纳入规划后，要实时加强与国土部门对接，将项目用地及时纳入土地利用整体规划。如遇基本农田划定调整，一定要抓住国土政策调整机遇，将规划的高速公路项目用地范围内划出永久性基本农田区域，这样项目土地预审工作难度将大大减少。

3.核准前期工作如可研、规划选址、用地预审、社会稳定性评估等由于涉及沟通对接政府部门较多，为保障项目顺利推进，建议以市级交通主管部门牵头为主或市级政府成立专门推进的高速公路建设指挥部，指定专门协调负责人，完成立项核准后再开展投资人招标工作。

4.开展高速公路项目可行性研究报告编制时，确定线位方案要广泛征求沿线地方（精确到村镇）、国土、环评、规划等部门书面意见，处理解决好路线意见不同意的地方；同时要处理好项目跨越公路、铁路、水利、航道、林业、供气、供电、通讯等管理部门关系，避免项目可研批复后因某种原因又造成路线大范围调整。

5.线位选址时要重视避开“生态保护红线”“饮用水源保护区”“自然保护区”“文物遗址”等；如无可避免，需要采取积极措施，征询相关部门权限意见，共同探讨解决办法。

6.在开展前期工作时，要尽可能选择有经验、专业性、业务性强的咨询单位协助办理前期工作，完成前期工作报告后，业主单位要先组织内审，提前与审批行政部部门沟通对接，及时修编完善报告内容，严格把控编制报告的质量和深度，确保能顺利通过审批。

四、结束语

做好高速公路前期立项核准工作，还需要及时的掌握国家、省市的各种政策变化。改革开放以来，我国经济飞速发展，相关政策也不断的完善和健全，某些具体的专项工作审批权限及要求也会改变，因此及时掌握国家政策变化是十分必要的。此外，在开展某项前期立项核准专项工作时，要及时跟有经验的咨询单位或者主管部门对接，了解事项工作难点和重点，这样对我们完成高速项目立项核准工作可能起到事半功倍的效果。

参考文献：

[1]广东省发展和改革委员会、广东省交通运输厅；广东省综合交通运输体系发展“十三五”规划，2017年4月；

[2]吴国雄，高速公路建设项目前期工作探讨，广东公路交通2006年第3期；

[3]李国新，浅谈高速公路前期各专项技术评估工作安排，科技创新导报2008NO.05；

[4]郭朝华、张坚，新形势下高速公路建设项目前期工作重点探讨，中外公路2008年第3期。