我国教育公平制度失衡探析

我国教育公平制度失衡探析

孙新

孙新SunXin

（宝鸡文理学院教务处，宝鸡721013）

（Dean'sOfficeofBaojiUniversityofArtsandsciences，Baoji721013，China）

摘要：当前，我国教育公平已进入改革攻坚阶段和全面深化制度建设时期，完善教育公平制度体系是解决我国教育不公平的重要手段。我国教育公平制度失衡表现在目标导向失衡、结构体系失衡和实施机制失衡，制约了我国教育公平制度的实施。要加强制度供给，优化制度结构，强化制度实施，达成制度目标，促进教育科学发展。

Abstract：China'seducationequityhasenteredastagewhichcriticalproblemsneedtobeaddressedandtheperiodofcomprehensivelydeepeninginstitutionalbuildingatpresent,andperfectingsystemofeducationequityisimportantmeansofeducationalunfairness.China'sunbalanceofsystemofeducationequityshowsintheunbalanceofgoalorientation,structuralsystemandimplementationmechanism,whichrestrictstheimplementationofsystemofChina'seducationequity.Weshouldstrengtheninstitutionalsupply,optimizeinstitutionalstructure,andenhancetheimplementationofsystem,achievesystemgoalstopromotescientificdevelopmentofeducation.

关键词：教育公平制度；目标导向失衡；结构体系失衡；实施机制失衡

Keywords:systemofeducationequity;unbalanceofgoalorientation;unbalanceofstructuralsystem;unbalanceofimplementationmechanism

中图分类号：G52文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）07-0216-03

0引言

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出，教育公平是最大的社会公平，其工作重点是教育机会均等，根本措施是加强统筹，合理配置教育资源，改革思路是以发展促进公平，以规范维护公平，以制度保障公平[1]。当前，我国教育公平已进入改革攻坚阶段和全面深化制度建设时期，要进一步树立制度保障公平的理念，强化制度供给，调整制度结构，加强制度实施，发挥制度功能，淡化制度经济利益，实现制度目标，促进教育公平，建设和谐社会。

1我国教育公平制度失衡的表现

教育公平制度包括教育公平正式制度、非正式制度和实施机制，其中，教育公平正式制度是核心，非正式制度是辅助，实施机制是保障。三者内在统一，不可或缺，协同构成教育公平制度体系。教育公平制度失衡是指教育公平制度供给与需求的非均衡状态[2]，是制度供给与制度需求、制度功能与制度目的、制度实施与制度导向等的失衡。是社会成员对现存教育公平制度的不满意或不满足，想改变而又无力改变或尚未改变的状态，教育公平制度失衡是单项公平制度供需失衡以及公平制度体系整体功能与达成公平制度目标功能的背离[3]，是制度供需主体利益博弈的具体体现，深刻反映制度供需主体价值选择的差异。

1.1目标导向失衡教育公平制度目标导向失衡是指，我国教育公平制度在指导思想和价值选择上，以效率型公平为核心，不重视公平型制度建构，导致教育公平制度不适应教育事业发展。教育效率和教育公平并不矛盾，两者并重，内在统一，互为支持，具有同等价值，不能因为追求教育效率，而忽视教育公平，反之亦然。目前，我国教育公平制度以效率优先为核心，是效率型公平，造成公平制度本体与制度环境脱节[4]。这不是现代意义上的公平与效率协调均衡的制度，国家教育公平政策目标应该是建构公平与效率兼顾的公平型制度。

制度供给主体的价值取向是影响建构制度本体的重要因素，是制约制度本体目标导向的关键。受经济社会发展水平等主客观因素影响，制度供给者坚持重效率、轻公平的发展理念，教育公平在制度层面得不到高度重视，不能体现制度公平的尊严、价值和地位。改革开放前，以政治文化和计划经济为核心，教育奉行普遍主义发展路径和平均主义发展模式，社会成员不能表达对教育不公平的不满，但这不意味着教育是公平的。如上世纪六七十年代，家庭出身不好的青年学生被剥夺上大学的权力，甚至连参加高考的资格都没有等。改革开放后，倡导教育产业化，追求利润最大化，导致教育思想混乱，原本属于社会公共事业的幼儿园、中小学利用自身行业的天然优势获取高额利润，体现不出义务教育的公共性、公益性和公平性。经济领域内的“二元结构模式”，被人为移植到高等教育领域，形成“公费生、自费生”畸形学生类型，出现有钱就能上大学这一严重违背教育公平的机会主义现象，其影响到现在还没有完全消除。所以，制度供给主体要深度分析社会变迁与教育发展、制度需求与制度供给、制度环境与制度本体的关系，树立效率与公平均衡的制度理念，建构符合经济社会发展和教育实际的教育公平制度。

效率型公平制度隐藏十分深刻的社会矛盾。任何一种教育公平制度都有成本和收益及其分担[5]，制度达到的目的和取得的效果，与成本和收益及其分担在公平制度中所占的比例有关，制度成本大于收益，制度供给积极性不高，制度收益大于成本，制度供给主体愿意供给制度，这是以制度的经济价值为基础。此外，制度还具有社会效益和社会责任，制度的经济价值不能单独决定是否建立和实施制度。是否建立制度及建立怎样的制度、如何实施制度，主要根据制度供给主体价值选择和制度的社会意义。效率型公平制度能在最短时间获取显著即时收益，这种收益具有物化性，很直观，如升学率、就业率等，被广泛认同，但其成本却是隐性的和巨大的，比如社会意识分化、公众心理不满、社会震荡加剧等，这些很难物化，其负面影响和成本由个体和家庭或政府和社会分担。如：义务教育择校费居高不下，区域高等教育起点机会不均，教育失范屡屡挑战社会公众心理底线等。其实质是效率型公平把教育成本隐性转嫁给个体和家庭，教育成本负担加重，引起弱势群体对社会严重不满，加剧社会矛盾，影响社会和谐。政府要坚持义务教育的公益性和公共性，主要承担义务教育成本，化解诱致性社会矛盾。效率型公平制度忽视前瞻性和长远性，以社会发展的巨大公平成本代替眼前收益，形成“无发展的增长”，不断累积社会矛盾，造成社会负面影响，教育改革和发展的成果可能会被因忽视教育公平带来的巨大社会矛盾所抵消[6]。目标导向失衡，弱化制度目的，反映“私人利益”的场域寻租，影响制度执行主体的积极性和坚定性，遮蔽解决当前教育公平重大问题的紧迫性和必要性。

1.2结构体系失衡我国教育公平制度存在结构性缺陷，制度安排、制度构成、制度的匹配性和协调性有待进一步优化。主要表现在：第一，教育公平正式制度结构不完整，覆盖面窄，制度数量不够，制度之间衔接性断裂；微观正式制度缺乏统一性和可操作性，区域化特征鲜明，区域公平制度差异较大；制度主体过分追求制度的经济价值，轻视制度本体的社会责任和社会价值，造成市场化“见物不见人”；非正式制度建设不被重视，建设速度缓慢，辅助作用被淡化[7]。第二，基础性教育公平正式制度不完善。宪法秩序体现教育公平的制度规则不够细化，尚需明确；基础性公平制度不完善、结构体系尚需优化；教育公平制度连贯性亟待加强，正式制度整体效果和社会效益还有提升空间；缺失《学前教育法》、《特殊教育法》，导致幼儿入园难和残疾儿童上学难，社会反响大，损害国家形象；除《义务教育法》修订过外，其它如《教师法》等没有及时修订，尚有瑕疵。第三，中观层次正式制度存在逻辑缺陷。教育公平制度针对入学机会均等，重视起点公平制度建设，相对忽视过程公平和结果公平制度建设，教育过程和结果没有达到对等的最低要求[8]，就业制度、社会保障制度和入学考试制度的公平性与公正性有待强化。我国教育公平制度忽视学制外教育公平，教育公平制度呈封闭性和内循环性特点，制度缺乏人文关怀。要充分关注学前教育及后学校化的教育机会均等，建立多元化、开放型现代教育公平制度。第四，以伦理体系为核心的教育公平非正式制度建设滞后。教育公平具有伦理学意义，即“道义上的是非标准问题，其核心就是利益分配和调节的合理性问题，它要求国家应尽量平等地分配各种教育基本权利和义务，教育工作者在教育活动中公平合理地对待和正确地评价每一个受教育对象。”[9]以伦理体系为价值特征的教育公平非正式制度，要求我们加强公平正义、伦理规范和意识形态教育，为全社会营造公平公正的氛围，提升社会成员公平意识。进一步加强教师职业道德建设，提高教师职业道德意识，改善教师职业道德结构，教师要公正公平对待学生，张扬学生个性，挖掘学生潜力，使每一个学生在以平等为基础的前提条件下获得充分发展。因此，提升全社会成员的公平伦理意识，改善教师素质结构，成为教育公平制度建设的重点。但在教育实践中，教育公平仅依靠正式制度强制保障，没有内化为社会成员的自觉行为，没有形成全社会尊重公平、崇尚公正的社会风气，妨碍了教育公平制度的落实，这样的教育公平制度具有很大的局限性和有限性，不是现代意义上的教育公平制度[10]。我国教育公平制度结构体系失衡，削弱公平制度整体功能，弱化公平制度控制效能，激化优质教育资源供需矛盾，加大社会成本支付。

1.3实施机制失衡教育公平制度实施机制失衡是指，为确保教育公平制度贯彻执行的一整套监督、检查和惩罚制度未能实施或实施环节不完整。[11]实施机制是落实教育公平正式制度的关键，是公平制度供给主体利益选择的具体反映，是评价和完善教育公平正式制度的重要依据，其本质是落实教育公平制度的制度，是一种“元”制度。通过强制执行实施机制制度，教育公平制度才能达到制度目的，所以，实施机制对正式制度具有重要意义和价值。一是城乡教育资源配置不均，硬件建设城乡差异较大；义务教育公办学校分为重点学校和非重点学校，教学质量呈现非均衡发展；农村学校和城市办学困难学校师资良莠不齐，农村学校出现音乐，美术教师结构性缺现；义务教育全免费进展不一，一些重点学校收取高额学费，民办幼儿园收费指导性价格标准过高；择校现象屡禁不止，择校费居高不下，借读费收取不合理，高级中学几近废除素质教育；农村、山区教师绩效工资改革举步维艰等。二是我国教育公平制度实施的组织机构及制度存在漏洞，导致权力分割，责任主体不明，扯皮推诿。三是公平制度约束力和规范力没有得到保证，教育法律法规得不到很好执行。有关学校经常违反公平规章制度，一些社会成员不能正确区分个人利益和私人利益，形成不合理教育需求，这些弱化教育公平制度的结束力和规范力。要从整体上对教育公平制度实施的过程、状况、结果进行监督检查、约束规范；要依法严格执行教育法律法规，建立健全责、权、利一体化责任制，保证贯彻落实教育公平制度。四是实施机构设置不合理，实施机制不畅。教育公平制度实施的主体是政府，不是学校或其它社会组织，要强化政府在实施教育公平制度中的责任和职能，充分发挥政府宏观协调和强制执行的作用。政府要公平分配教育资源，充分兼顾城市与农村、发达地区与欠发达地区、薄弱学校与重点学校等，实现义务教育一体化均衡发展。要建立以政府为主导，以学校为主体，以学生、家庭及其它社会组织、机构为辅的互动联促实施机制，确保教育公平制度落到实处。五是评价反馈不及时，反馈教育公平信息不对称，要建立公平制度评价机制，通过评价不断修订、完善相关教育公平制度；六是实施机制制度供给滞后，要及时增加实施机制制度数量供给，扩大供给覆盖面，满足落实公平制度需要；七是强化制度价值认同，体现制度价值选择，让公平价值理念深入人心，全面推进教育公平。

2我国教育公平制度失衡的解决措施

我国教育公平制度失衡的成因及解决措施如下：第一，要保持我国教育公平制度均衡，必须增加教育公平制度供给。要不断完善结构体系供给，增加数量供给，扩大供给覆盖面，要以宪法秩序规范教育公平法律体系供给，要在供给的教育法律条文中，全面贯彻教育公平的指导思想，要依据教育类型的划分，供给较为系统和充分的各级各类教育公平法律法规，要进一步修订有关教育公平法律法规，增加《特殊教育法》、《学前教育法》、《学校法》和《教育公平促进法》等法律文件。要丰富教育公平正式制度体系。要不断营造以公平价值观念、伦理规范和意识形态为取向的教育公平非正式制度供给的社会氛围，形成良好的舆论导向[12]。要加大实施机制供给的力度，强化行政执法机制，加强舆论导向机制，增强学校自律机制，完善实施过程机制，形成评价反馈机制，建立政府问责机制。要强化教育起点公平制度供给，要有针对性的增加入学公平制度供给，保证学生公平、公正入学。要进一步合理配置教育资源，向基础教育薄弱学校、民族地区学校、特殊教育以及弱势群体教育倾斜。要根据义务教育均衡发展要求，探索建立推进城乡义务教育一体化教育均衡发展的新机制、新路子。政府要进一步增强义务教育阶段制度供给成本的分担意识，更多承担因实行教育公平制度带来的成本增加。要根据制度生命周期规律，修订、废止、淘汰不适合教育发展和社会全面进步的教育制度，确保各类教育公平制度供给的时效性、协调性和匹配性。要全面推进效率与公平的均衡发展，树立教育公平优先发展的意识。第二，我国教育公平制度的制订和实施，反映了利益主体需求的多样性和差异性。教育是公共事务和公共产品，虽然不同利益主体对教育的诉求不同，但享受高质量的优质教育，是不同利益主体的最大需求，由于受到教育伦理和教育文化传统的影响，不同利益主体对教育公平制度的认识视角和层次又不尽相同，这就使得教育公平制度很难满足多样性和差异性的最大要求，政府不得不在多个互相矛盾冲突的利益群体中寻求妥协的解决办法，以迎合部分教育公平制度主体对追求效率的公平制度的需求，进而，以效率为中心，提供以效率优先的教育公平制度，满足不同层级群体的社会需求，这样就出现了教育公平制度的目标导向失衡。第三，由于我国教育和经济社会发展极不平衡，不同地区对教育公平制度的需求呈现多样性特点，这妨碍我国教育公平制度统一性的实施，使教育公平制度呈现地域性和地方化特点。教育公平制度的统一性与我国各地区教育发展水平和经济社会发展状况存在着由来以久的矛盾，地区教育和经济社会发展的不均衡，导致在全国范围内执行一套标准、一个固定模式的教育公平制度有很大的难度[13]，这样，又出现根据各地区教育和经济社会发展状况进行地方性的教育公平制度实施的不平衡矛盾。我们认为，我国教育和经济社会发展的地域间不均衡是基本的国情，短时间很难从根本上解决问题，这就要求我们，要从实际出发，以统一性和多样性相结合，充分兼顾地域差异，建构符合实际的教育公平制度。第四，当前，社会各阶层对教育公平问题的不满，既有对教育公平制度的不满，也有对非正常教育公平问题的不满，我个人理解，绝大多数人民群众恐怕是对非正常教育公平问题不满，反倒对教育公平制度认识不足。非正常教育公平问题，如，不合理的高考加分政策及暗箱操作，导致了许多腐败现象的产生，人民群众意见很大，强烈呼吁规范加分政策或取消加分政策。另外，要教育人们正确认识教育公平，在现有的社会制度里，没有绝对的完全意义上的教育公平，只有逐步逼近教育公平的目标，教育的绝对公平意味着没有竞争，没有压力，没有动力，也就难有社会活力[14]。

总之，我国教育公平制度目标导向、结构体系和实施机制失衡，制约我国教育公平制度的贯彻落实，影响我国教育公平奋斗目标的实现。现阶段，要保持我国教育公平制度的均衡与实施，必须牢固树立效率与公平均衡协调的思想意识，加强教育公平制度供给，优化公平制度结构体系，强化公平制度实施机制，扩大教育公平覆盖面，促进教育公平发展。

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作者简介：孙新（1968-），男，陕西周至人，宝鸡文理学院教务处副处长，教育系副教授，从事教育社会学和高等教育理论研究。