当前中国法治环境下法官员额制的施行

当前中国法治环境下法官员额制的施行

隆汶睿

（四川大学法学院，四川成都610207）

摘要：法官员额制改革是新一轮司法改革的主要措施之一，着力于通过有效的筛检建立高身份认同的专业化、精英化法官队伍，从而提高办案效率并积极推进司法公正的实现。但在推行过程中，由于不合理的法官员额比例红线、模糊的法官助理职责范围、不充分的职业保障等问题的存在，导致法官员额制改革工作举步维艰。因此，笔者拟通过对法官员额制的核心价值的探究，讨论并发现适应中国法治发展的法官员额制的合理推行路径。

关键词：司法改革；法官员额制；职业保障

我国1999年第一次提出“法官员额制”概念，2001年以修改《法官法》为契机赋予其合法性，但受制于滞后的审判管理体制，直至2015年最高人民法院发布《人民法院第四个五年纲要》，法官员额制才得以真正全面推行。

一、全面推行法官员额制改革的原因

所谓法官员额制，指的是根据一定标准遴选与确定法官的员额，并由被遴选出来的法官来集中行使国家审判权的制度，而这标准即《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》中所载：“根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审计职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素。”[1]

每一轮司法改革中提出的法院亟待解决的问题基本相同，如过度行政化、案多人少等。以案多人少为例，自全面推行依法治国方针以来，司法公信力大幅提高，法院年收案数激增，部分法院因无法及时解决激增案件导致结案率下降。但如果将我国法官数量、人均办案量等作横向比较，我们会得出“法官超额”的结论。笔者认为出现案多人少问题的原因有二：其一，法官被送达、归档等非审判性工作耗费大量时间和精力，无法专司审判；其二，法官员额比例红线的设置不合理，致使发达地区出现缺法官的局面。

针对上述问题，盲目的“机制创新和‘添油’式的扩编，解决不了根本问题，也无法化解外界对‘不办案’的法官的质疑，只有根据辖区和审级实际，建立法官员额制，才有望从体制上破解难题。”[2]

二、法官员额制的价值定位

最高人民法院在《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》中表明，建立法官员额制度是为了推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设，是为了建立分类科学、分工明确、结构合理和符合职业特点的法院人员管理制度而进行的体制改革。由此可见，法官员额制是对法官的重新配置，是将现有的法院人员进行分类以实现法官精英化的一种途径。如果要实现法官精英化，那么员额身份就应当对优秀人才有足够的吸引力，使其愿意从事法官职业；或者能调动入额法官的积极性。但目前法官社会地位较低，亦缺乏美国法官的荣誉感，不足以吸引优秀人才。

因此，笔者认为法官员额制的真正价值不是作为准入机制来筛检法官，不在于获得一个“高水准”的法官队伍，而是获得一个高身份认同的职业群体。高身份认同是社会和法官自己这两个维度同时对法官职业价值的肯定，而只有如此员额身份才会吸引优秀人才，从而获得推行法官员额制改革的基本力量，与此共生的法官选任制度也才有实际意义。

三、践行法官员额制的方法

在推进“让审理者裁判，由裁判者负责”的独立审判体制改革的前提下，法官相应的权力、工作压力都成倍增加，亟需一个高身份认同的法官群体来承受。换言之，法官员额制改革是司法改革的必经之路。自2015年全面推行法官员额制改革以来，我国各级法院法官总人数从21万减少至12万左右，颇见成效，但成功推行法官员额制改革，还应当采取包括但不限于以下三种方法。

（一）设定合理的法官员额比例红线

当前推进的法官员额制改革中“以当前法官的39%作为员额比例”，笔者认为不具有合理性。不同地区的经济发达水平、人口数量、地理环境不一样，导致不同地区的诉讼案件数量和法官人均年度办案量不一致。如果全国范围内统一按照39%的法官最高限额足额遴选法官，必然造成经济发达地区缺法官、经济欠发达地区法官超量供应的局面，随之而来的就是一些地方出现案多人少的问题。故笔者认为我国在推行法官员额制改革的过程中，在综合考虑中央政法专项编制、法官人均年度办案量、审判工作压力的情况下，改革决策者可以推行差别化的法官员额比例红线，或者在39%的员额比例设定下允许各个地区进行编制的调配，如同“南水北调”工程，将法官超量供应地区的员额调配给法官供给不足地区。

（二）厘清法官与法官助理的职能

正式推行法官员额制改革之后，各地法院为改变法院传统的“一审一书”审判模式，增设法官助理一职，以求重新配置审判资源。目前大陆界定的法官助理的职能与法官相近且身份可以互相转换，有悖于建立分工明确的法院人员管理制度的改革初衷。我国台湾明确划分了法官和法官助理的职能并对二者关系进行了梳理：法官是行使审判权的主体，专司案件审理和裁判；法官助理是司法辅助人员，主要负责审查与整理诉讼材料、准备裁判所需的法律意见等与实体审理和裁判相关的问题；法官助理是一个独立于法官的岗位，二者之间没有晋升可能性。笔者认为准确定位法官和法官助理的职能，厘清二者关系，使其各司其职，可以最大限度发挥审判权的作用。但在大陆的法治环境下，可以保留二者之间的晋升通道，但申请晋升的法官助理应符合两个条件：第一，必须在助理审判员岗位实训；第二，应参与合议庭审理或独任审判简单案件。

（三）提供合理的职业保障

司法改革之后，入额法官可行使的权力与承受的工作压力成正比增加，如果职业保障没有达到相匹配的高度，必然导致人员的流失。优厚的经济待遇能够满足法官的物质生活需要，甚至间接满足其在精神层面上的需求，并且可以看成是一种对其审判行为价值的肯定与认可。[3]但如果只是一味提升法官在职时的经济待遇以刺激其工作积极性是错误的，且很可能面临阿伦森效应。因此，笔者认为我们可制定合理的职业保障，包括但不限于：保障有尊严的体面生活的物质待遇、法律范围内的充分职业尊重、正常行使独立裁判权的执业行为不受干预或追究。

最后，笔者认为我们应当肯定法官的终身职属性。作为终身职的法官，当其届龄时，可自愿退休，并享有退休优遇制度保障，得支领法官给予；实任法官如自愿提前退休，除退休金外可另领退养金。法官的终身职属性保障了法官有尊严的体面生活，调动法官的工作积极性，使得法官成为高身份认同的职业。正因为大陆法官非终身职，部分法官从事这一职业只是追求相对优渥的福利待遇和良好的发展平台，不是对职业的认同，从而阻碍了法官精英化的进程。

参考文献

[1]隆汶睿.四川大学法学院司法制度专业.

[2]最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》，《中华人民共和国最高人民法院公报（2015年卷）》，人民法院出版社2015年版，第181页。

[3]何帆.《法官多少才够用》[N].《人民法院报》，2013年6月7日

[4]丰霏.《法官员额制的改革目标与策略》[N].《当代法学》，2015年第5期