建筑企业施工安全的政府监管问题研究

建筑企业施工安全的政府监管问题研究

蔡长春

身份证：36212119801028XXXX

摘要：近年来，随着国民经济的快速、持续发展，建筑业逐渐成为我国国民经济中发展较快的产业。受建筑业生产经营的技术经济规律和特点影响，建筑企业施工安全管理面临许多突出问题和挑战，建筑施工安全问题成为我国安全生产工作的重点。为保证建筑企业施工安全生产，除了企业自身要认真做好安全管理工作之外，政府部门的安全监管也起着极其重要的作用。一方面，政府安全监管部门要健全完善相关法律法规建设，另一方面还要采取有效措施监督建筑企业严格贯彻执行这些法律法规，并且对违规市场行为的参与者进行处理。

对建筑工程项目施工安全的政府监管具有显著的政府管理特征，是建筑工程安全生产的重要防线。因此，研究如何建立科学的建筑施工安全政府监管体系，并有效地实施管理对于促进建筑业健康发展具有重要理论意义与研宄价值。论文运用文献分析和案例分析方法，搜集、鉴别、整理我国建筑安全生产相关文献及安全事故案例及其原因，通过系统研究形成对施工安全管理问题事实的客观认识。通过我国的建筑企业施工安全政府监管的现状分析，找出目前我国建筑企业施工安全政府监管存在的问题。在借鉴发达国家和地区的先进经验的基础上，归纳出提高我国建筑企业施工安全政府监管的有效途径。

关键词：理论原则、其他国家监管、借鉴

引言：建筑施工安全监管关系到国计民生，是国家安全生产的重要内容之一，是实现社会和经济可持续发展的重要保障。我国社会主义建设的核心目标之一是提高人民群众物质文化和精神文化水平，而做好安全生产工作是确保该目标能顺利实现的重要一环，是国家政治经济活动安全顺利运行的重要基本条件。随着我国建筑业的高速发展，建筑施工安全监管也必将为确保安全生产目标得以实现而发挥越来越多的作用。

事故的频繁发生折射出我国建筑安全生产监督和管理工作依旧存在着许多问题。如监督与管理理念较为落后，效率不高；监督力度不够，监管手段单一，不能适应市场经济发展的要求；对违规行为缺乏有效的制约措施等等，严重影响了建筑安全生产水平的提高口。正是基于此，促成了本论文以政府的角度去正视、探讨建筑业安全监督管理的被动局面，为我国构建科学高效的建筑安全生产管理模式提供建议。

一、安全管理基本原理

安全管理是企业管理的重要组成部分，因此应该遵循企业管理的普遍规律，服从企业管理的基本原理。企业管理学原理是从企业管理的共性出发，对企业管理工作的实质内容进行科学的分析、综合、抽象与概括后所得出的企业管理的规律。

1.系统原理

系统原理是现代管理科学中的一个最基本的原理。它是指人们在从事管理工作时，运用系统的观点、理论和方法对管理活动进行充分的系统分析，以达到管理的优化目标，即从系统论的角度来认识和处理企业管理中出现的问题。系统原理要求对管理对象进行系统分析，即从系统观点出发，利用科学的分析方法对所研宄的问题进行全面的分析和探索，确定系统目标，列出实现目标的若干可行方案，分析对比提出可行建议，为决策者选择最优方案提供依据。

安全管理系统是企业管理系统的一个子系统，其构成包括各级管理人员和专兼职安全管理人员、安全防护设施设备、安全管理与事故信息以及安全管理的规章制度、安全操作规程等，安全贯穿于企业各项基本活动之中，安全管理就是为了防止意外的劳动（人、财、物）耗费，保障企业系统经营目标的实现。

2.人本原理

人本原理，就是在企业管理活动中必须把人的因素放在首位，体现以人为本的指导思想。以人为本有两层含义：一是所有管理活动均是以人为本展开的：人既是管理的主体（管理者），又是管理的客体（被管理者），每个人都处在一定的管理层次上，离开人，就无所谓管理，因此，人是管理活动的主要对象和重要资源，二是在管理活动中，作为管理对象的诸要素（资金、物质、时间、信息等）和管理系统的诸环节（组织结构、规章制度等），都是需要人去掌管、运作、推动和实施的。因此，应该根据人的思想和行为规律，运用各种激励手段，充分发挥人的积极性和创造性，挖掘人的内在潜力。

3.事故预防原理

安全管理工作应当以预防为主，即通过有效的管理和技术手段，防止人的不安全行为和物的不安全状态出现，从而把事故发生的概率降到最低，这就是预防原理。安全管理以预防为主，其基本出发点源自生产过程中的事故是能够预防的观点。除了自然灾害以外，凡是由于人类自身的活动而造成的危害，总有其产生的因果关系，探索事故的原因，采取有效的对策，原则上讲宄能够预防事故的发生。由于预防是事前的工作，因此正确性和有效性就十分重要。

事故预防包括两个方面：第一，对重复性事故的预防，即对已发生祺故的分析，寻求事故发生的原因及其相互关系，提出防范类似事故重复发生的措施，避免此类事故再次发生；第二，对预计可能出现事故的预防，此类事故预防主要只对可能将要发生的事故进行预测，即要查出由哪些危险因素组合，并对可能导致什么类型事故进行研宄，模拟事故发生过程，提出消除危险因素的办法，避免事故发生。

政府监管原则

要起到对市场失灵的调节，实现对微观经济主体的规范和约束效果，政府在改革和完善现有监管制度的过程中，应把握并强化以下几个原则。

1.法治化原则

法治化原则是指监管工作必须树立并贯彻“法治”的思想。在履行监管职责过程中，监管机构要严格遵照各项法律法规衡量各类市场主体的活动及行为；同时，监管主体自身的监管行为也严格受到相应的法律约束。总的来说，监管工作应当尽量实现“有法可依，有法必依，执法必严，违法必宄”的目标。

2.高效性原则

高效是指从被监管主体行为违规的出现、市场失灵的发现，到政府的调控或干预行为的施加，应该做到迅速和准确。对于同一项监管权的分配，我国监管机构无论纵向抑或横向，都存在着比较凌乱的情况，加上行政资源往往较稀缺，政府监管普遍效率低下。针对不同监管领域的要求，应采取何种分权模式、何种监管体制等问题仍需要持续的研宄与改进，以保证监管的高效性。

3.多样性原则

各种不同的监管方法及手段，以其各自的形式发挥着监管作用，功能和效用范围往往各不相同，从而形成对市场活动的不同影响。然而，每一种监管手段或方法也都只能在某一特定领域产生影响，对复杂的市场活动全过程，都有其各自的局限性。因此，应综合运用各种监管方法，使多种监管手段相互配合；多样性的监管才能有效地发挥出系统的作用。

二、发达国家和地区建筑企业施工安全政府监管及借鉴

每个国家的建筑安全水平，都与该国的历史文化传统、经济发展水平及技术管理水平有着十分密切的关系，研究和了解国外发达国家建筑安全情况，不仅有助于我们更加深入和全面理解建筑安全管理的目的与意义，而且有利于我们汲取国外经验和教训，发展和探索适合中国国情的管理制度和方法。

美国建筑企业施工安全政府监管

2.1.1美国建筑企业施工安全政府监管制度

1.建筑施工领域职业健康与安全管理机构（OSHA）、承包商职责

美国各州OSHA独立监管各州的安全生产工作，以各州和联邦法律界定安全责任。各州OSHA安全法律标准可高于联邦OSHA，但必须满足联邦OSHA的最低标准。OSHA法律法规详细规定了承包商、雇员及相关行业及应主张权利，建筑业管理真正是市场化管理。例如：OSHA的检查部门收到雇员健康和安全方面的抱怨、投诉或检查过程中发现违法、违规行为，可以对事件进行调查核实，不受承包商的干涉，并且承包商必须无条件配合，但在规定时间内，承包商可以按照程序进行维权举证。充分说明，雇员有投诉权，OSHA享有独立调查权，承包商有听证会议举证权。

OSHA不负责监管各级政府部门的安全工作，表现出来是“不统管”，只是负责依法监管地方各业主（建设单位）和建筑施工企业。例如：交通安全、民航安全、港口安全等相关行业，由各州相关当局负责安全监管工作，使得OSHA有足够人力、物力、财力来做好其权限范围内的监管工作。如果发生事故，各级承包商对建筑业健康与安全管理负主要责任，业主、相关方在日常安全管理中负有一定的监督、检査责任，但OSHA不承担任何事故责任，这与国内“问责制”有明显区别

2.OSHA政府监管（检查）的模式

为了执行安全与健康法规和标准，监察员要对各种工作场所进行检查。由于职业安全与健康法所涉及到的有５００多万个工作场所，不可能全部都立即进行检查，情况最严重的应首先予以考虑。因此，职业安全与健康监察局制定了一个优行检查顺序计划。从紧急危险、灾难性事件或死亡事故、雇员提出申诉、对高危害性企业的定期（计划）检查、跟踪检查按照优先顺序从高到低进行考虑.

曰常检查以暗访为主，除了个别情况外，上述行动都不事先通知被检查方。《职业安全与健康法》第17节（f）款规定“如果某人将职业安全与健康监察局的检查行动首先透露给雇主，该人将会受到高达1000美元罚金或6个月监禁的处罚。”特殊情况下，职业安全与健康监察局可能事先通知雇主，但这样的通知要在检查前的24小时内发出，特殊情况包括：

1.存在紧迫危险状况，需尽快予以纠正；

2.必须在正常工作时间以外的时间内进行的检查，或对方须作特殊的准备工作；

3.通知对方务必保证雇主及雇员届时一定到场；

4.职业安全与健康监察局的地区办事处主任认为及事先通知对方可使检查进行得更彻底，更有效；

5.雇主事先接到通知后，应立即通知雇员代表或按职业安全与健康监察局的去做。这种检查方式相比国内通常采用的事先通知的检查方式更具有客观真实性，也更具针对性和时效性，也能更有效发现企业的安全隐患并予以查处与整改，值得学习借鉴。

3.注重发挥非政府组织（认证会、协会）对建筑安全生产的协调管理服务作用

承包商发证机构（CSLB）对建筑施工承包商营业执照管理严格。且具有教育培训、宣传、审批、执法等管理职能，对所有承包商，甚至专业施工个体都要进行职业健康与安全方面知识的考试，发放营业执照，以保证建筑行业承包商的合法性，并对承包商执行合同历史进行过程监督和记录。通过对市民的广泛宣传教育，使其能够按照要求选用合法承包商。在办理承包合同时，强制要求承包商为他的雇员购买工伤保险，这样可以减少由于事故造成的经济损失，同样也维护了承包商的利益。因此，这种要求技术劳工个体和大小承包商执行许可证制度的管理方式，不仅保护了其自身权益，也保护了广大雇主的权益，为规范建筑施工安全管理打下坚实的基础。

建筑总承包商协会起到了与OSHA、企业安全管理信息的沟通、协调、服务的桥梁作用。加州承包商协会（AGC）虽然不是政府主管部门，不具有各项行政执法权力，但作为承包商与政府职业安全健康部门的纽带，可以反映和解决承包商在合同履约过程中的一些困难，同时，又能够通过各种活动将OSHA的标准、规范传递给承包商和雇员，为他们提供了良好的支持与服务。此外，每年组织的职业健康与安全评比活动，帮助了表现优秀的承包商树立行业品牌，深受承包商的青睐。

4.建筑施工行业职业安全健康管理程序

OSHA在项目履约过程中更加注重程序管理，所有作业都会规定一套严格的安全作业程序，在项目实施前，把策划工作做的非常详细。比如：危险源的预判、评估和风险消减措施的制定都会考虑周全，并且通过班前会等方式传递给作业雇员，这种做法值得国内施工行业承包商学习和借鉴。如违反了安全管理程序，则进行严格的处罚程序。

美国各州的职业健康与安全生产工作能够受到州政府OSHA、相关机构、承包商及雇员的普遍重视。施工作业中安全规定、规程及管理信息指令贯彻通畅，执行力强。例如：一位加州的钢结构施工的承包商代表谈到，OSHA规定的职业健康与安全法律、法规必须要强制执行，与其相关的日常管理标准，操作规程、规定都要求承包商及相关的咨询、技术等社会机构直至工地雇员执行，因为这些规范条文同样具备法律效力。如果承包商施工过程中发生死亡事故，惩罚是非常严厉的，造成的损失几乎是毁灭性的。所以所有的承包商在执行安全生产工作要求时，不敢打折扣。此外，排污管道的市政项目工地文明程度很高，比如：路障设置标示明显，员工施工个人防护用品（PPE）佩戴齐全，设置有毒气体监测报警装置，起重吊装作业过程规范有序，现场封闭措施符合标准。而我国此类市政项目却经常发生作业人员因个人防护缺失中毒死亡事故。因此，如何抓好安全生产执行力管理，仍是我们建筑施工安全监管的重点和难点。

5.美国建筑企业施工安全政府监管的特点

美国拥有世界上最大的保险市场，保险业十分发达，竞争激烈，保险品种门类齐全，与保险相配套的法律体系健全完善。美国法律规定的与工程有关的强制性保险种类主要有：承包商险、安装工程险、劳工赔偿险、职业责任险等。按照美国法律规定，进行工程项目建设前，业主和承包商必须办理有关强制性保险，否则将无法从事相应的业务活动。尽管法律规定工程建设涉及主体必须投保强制性保险，但投保人却可以自由选择满意的保险公司，并且保费费率完全按市场规律协商确定。在美国，承包商交纳安全保费的多少，和其安全施工的业绩与信誉密切相关，据了解企业每年保险平均花费为１０万美元。承包商若具有良好的安全业绩和信誉，往往保费低廉，施工利润较高；反之保费高昂，可能导致施工成本亏损，甚至出现保险公司拒保，承包商无法获得主体施工资格［１４］。在这种市场经济杠杆作用下，不仅承包商自己安全意识十分强烈，而且保险公司为自身利益，也对施工安全极为重视，积极参与到施工安全管理之中。

此外，通过大量的实践，承包商意识到，建立良好的施工安全业绩不仅仅要节约安全投保费用，而且因为安全生产，减少了工作损失时间，提高了员工生产率，降低了诉讼费用，企业总施工成本费用反而得到显著降低。所以近年来，美国建筑界自发广泛地掀起了一股以追求零伤害为目标的安全施工管理潮流。

良好的安全业绩是由一系列评估指标反映的，评估指标的可靠性首先在于安全事故记录的真实性、规范性。美国己经建立了一套关于安全事故记录、维护、检查、处罚的完备的规章制度，有力地保障了各方对建筑业安全信息的了解。美国法律规定，拥有１１名或以上雇员的雇主必须记录和保存每名雇员的详细安全情况，记录分两种规定格式，即职业伤害与疾病日志（OSHAo.200）和职业伤害与疾病补充记录（OSHAo．lol）。

每一起职业伤害或疾病事件都要在事件发生后的６个工作日内做出详细记录，内容包括伤害和疾病发生的时间，受影响员工的姓名，受伤害或生病员工所从事的工作，受伤害员工所属的工作部门，伤害或疾病所属类别，由于伤害或疾病所导致的工时损失，伤害及疾病事件发生原因的描述，以及有关其他受影响事物的列表等。

美国建筑企业施工安全政府监管的借鉴

美国在建筑施工的安全管理方面，一直秉承由系统完善的安全评估指标来反映建筑企业的安全业绩，而评估指标的权威及可靠性来自于安全事故的规范性、真实性。一整套安全事故检查、记录、维护、处罚的所有相关制度，都强有力地保障了相关法律与法规的贯彻与落实

美国安监机构设立有完善和齐备的安全指标亮化评估系统。美国劳工部职业安全域健康局ＯＳＨＡ，为了客观准确地评价建筑施工企业的安全业绩，依据长久以来的管理工作经验，开创性与科学性并重的设立了一套安全量化评估指标，在负责管理和记录安全与健康问题事件的同时，也把相关数据作为政府相关部门、保险公司、业主、科研机构对评价施工建筑企业安全业绩和进行安全科学研宄使用的依据。

结束语：

健全建筑安全生产法律法规，加大处罚力度，提高违规成本，从根本上约束各建设主体的违规行为。针对政府监管过程中执法不严、工作不实的问题，要从安全生产责任制落实上下功夫，把责任落实到个人，从区域性、个体性与建设主管部门直接挂钩，要严厉惩处建筑施工企业的非法和违法行为。在对政府监管机构的分析中，应明确建筑安全管理机构的责任和权力，理顺政府各部门间的监管职能，建筑安全机构应该实行垂直统一领导，还要注意就体系的制约和平衡，建立监管机构内外部运行机制，降低监管成本。优化监管方式，转变原先对工程监督检查只停留在工程实体的做法，对安全责任主体行为以检查主体实际能力为主，使对行为的检查落到实处，使对工程安全责任主体的行为监管更加具有可操作性。实施差异化监管，以点带面，促使企业认真落实安全生产责任。充分利用行业协会、保险机构等社会力量对建筑安全生产的保障作用和应急救援体系建设，以改进安全监管方式，提高安全监管效能。

参考文献：

[1]余晖：《管理与规划》2015

[2]刘树枫：《论我国建筑安全生产的制度变迁》2016

[3]黄吉欣：《建筑安全管理的目标和手段》2017