浅析行政法中的比例原则

浅析行政法中的比例原则

张峥

(中共自贡市委党校，四川自贡643000)

摘要：比例原则作为行政法中的“皇冠原则”体现着法治国意义下正义、平等、人权保护的高贵理念，在控制行政裁量权、保护公民合法权益方面具有其它原则无法比拟的优越性。比例原则起源于德国行政法，包含了适当性原则、必要性原则和狭义比例原则。引入比例原则将有利于完善中国特色社会主义法律体系。

关键词：行政法；比例原则；自由裁量

一、比例原则的涵义

比例原则的基本含义是行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限定在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。所谓比例原则，要求实施政府的行政权手段与目的之间，要存在一定的比例关系。换言之，就是要求政府行政机关在采取手段时，不要太过严厉、苛刻，逾越必要范围。即使为了实现某种正当的行政目的不得不对行政相对方的权益产生不利影响时，也应体现最小干预和最不激烈手段。

二、比例原则的渊源

（一）比例原则的思想渊源

比例原则的思想最早来自雅典的立法者梭伦对于“正义”的解说。他认为，法律的可信，在于它的正义，为了保证法律的正义，法律应当成为中立的规则。但这种均衡的分配，这种良好的法律，必须要限制那些贪婪无度的人的野心，在他们面前划分一条他们无法逾越的界限。比例原则思想在英国《自由大宪章》中初露端倪，其中“犯罪与处罚应具有衡平性”的规定体现出适度、合比例的思想。在19世纪自由主义思潮的冲击下，宪政国家理念成为主流。国家机制运作与权力行使的正当性也明确的被设定在尊重与维护自由领域的前提下追求与实现公共福祉。二战后，法治原则、宪政理念以及人性尊严、基本权利保护成为现代法治国家的核心思想。实质法治国要求对人民权利的实质保障，由合比例思想发展而来的比例原则的思想基础也变得更加充实。

（二）比例原则的理论渊源

比例原则由“合比例思想”发展到成熟的理论并最终在法律中确立，是与德国行政法学家缜密思考和勤勉探索密不可分的。比例原则概念最早出现在1802年出版的《德国警察法手册一书，贝格在该书中提出了警察的权力只有在“必要时”才可以行使，此时的比例原则相当于现在的必要性原则。德国的另一位行政法大师弗莱纳在其《德国警察法体系》一书中对比例原则进行了深入的阐述。提出至今仍广泛流传的名言——“警察不可以用大炮打小鸟。”弗莱纳认为最为严厉的手段是最不得已时使用的最后手段。虽然此阶段的比例原则只是作为理论原则适用于警察权方面，但耶律纳克的《法律、法律适用及目的性衡量》一书开启了全面研究比例原则的使命，其关于比例原则的理论对后世影响极其深远。

（三）比例原则的制度渊源

任何理论的发展都离不开制度的支持，一方面理论为制度的完善提供了指导另一方面制度的发展为理论的实践提供了保障，比例原则也不例外。1950年，德国基本法制定后，狭义比例原则呈现明文化的趋势，在各邦的警察法中崭露头角。比例原则思想的逐渐深入，理论的不断完善以及在行政法和宪法领域制度的发展，使它成为限制自由裁量权的有效手段，不仅在德国得到了广泛的适用，在其它大陆法系和英美法系国家也得到不同程度的运用和体现。尤其在行政法治较为发达的一些国家和地区，比例原则都被作为一个重要的行政法原则在立法和实践中得以确立，它在协调公共利益与私人利益，对私人利益的保护上发挥着其它原则无法比拟的作用。

三、比例原则的内容

（一）适当性原则

适当性原则，也称妥当性原则，指所采取的措施必须能实现行政目的或至少有助于目的的达成，是国家措施必须适合于增进或实现所追求的目标之目的，关注的是目的一手段的适当性问题，要求目的和手段之间存在正当、合理的联系。在行政法上，目的是由法律设定的，行政机关可以通过目的取向来选择能够达到预期效果的手段。在这个过程中，必须结合当时所处的自然或社会环境，运用经验或学识，对手断运用的效果，甚至是否与相关法律目的相冲突等因素进行判断。

（二）必要性原则

必要性原则，又称最小侵害原则，指公权力行为欲侵害人民之基本权，而有几种可能的途径可寻时，公权力机关应选择对于人民损害最小的方法为之。作为比例原则的核心子原则，必要性原则是从法律后果上来规范目的与手段、约束权力与行使主体所采取的措施之间的比例关系的，强调的是“采取之方法所造成之损害不得与欲达目的之利益显失均衡”当目的与手段都在授权范围内时，针对具体情况，用必要性原则的标准来抑制公权力对公民权益所产生的不必要侵害。必要性原则是行政法比例原则的核心子原则，也是最实用的子原则，国内外很多适用行政法比例原则的案例在实质上适用的都是必要性原则。

（三）狭义比例原则

法益相称性原则又称狭义比例原则。是指即行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。具体讲，要求行政主体执行职务时，面对多数可能选择之处置，应就方法与目的的关系权衡更有利者而为之。也就是说，行政机关所采取的手段即使正当且必要，但是如果该手段所侵害的公民个人利益明显与其所要达成的目的不相当，不成比例，那么该行为还是违背了比例原则，简言之，不可小题大做，亦不可大题小做。作为比例原则精髓的狭义比例原则，是从“价值取向”的角度将成本与收益进行比较,此原则侧重关注的是法益衡量的问题。这也就是狭义比例原则与前两者的不同之处：其并不受原预定目的限制。

四、比例原则的引入方式和途径

目前，在我国宪法和行政单行法上尚无明文适用比例原则，因此，明确适用比例原则迫切重要。比例原则在各方面有着优越的特质并且我国也有其生长发展的土壤，那么如何将比例原则引入，成为摆在我们面前最重要的问题。就对比例原则引入我国方式的多种观点来看，一般可以分为宪法层次上的引入和行政法层次上的引入。就宪法层次而言，我国宪法学一直受到缺乏本土资源和文化背景的限制，发展速度比较缓慢，将比例原则作为宪法领域的原则引入的理论和案例都尚不完善，还需要时间和实践的累积。就行政法层次而言，建议保持我国现有行政法基本原则的基础上，对合理性原则进行改造，将比例原则纳入合理性原则的范畴内，成为合理性原则的子项。

比例原则的引入我国的途径，目前主要有两类观点：一种是依靠立法途径确立比例原则，将比例原则体现在具体的法律条文中，这是最简洁明了的方式。在我国的某些立法中就己经体现了比例原则的内容或思想，这也为日后比例原则引入我国法律条文提供了借鉴和基础。第二种途径是希望通过司法途径确立比例原则，也就是在司法实践中间接通过最高人民法院司法解释权，对符合比例精神的法律条文进行司法解释或对有关案件做出批复时以此逐渐引入比例原则，条件成熟后上升为立法规定。

五、结语

当前不仅是中国特色社会主义发展的关键时期，也是推进法治进程的突破口。依法治国的深入发展需要一系列的法学理论和法律体制的支撑，依法行政的贯彻实施也需要具体原则的推动，比例原则的引入自然成为我国行政法研究的题中之义。比例原则在社会实践中真正起作用还有赖于整个社会法治水平的提高，国家机构的完整配置，甚至民众素质的提升。但是在这一过程中应注意基本理论一定要与我国的国情相适应，只有这样才能更有利于推进我国依法治国的进程，有利于完善中国特色社会主义法律体系。

参考文献：

[1]黄学贤.行政法中的比例原则研究[J].法律科学,2001(1)．

[2]余凌云.论行政法上的比例原则[J].法学家,2002(2)．