法治理念下的生态补偿探究

法治理念下的生态补偿探究

王芳芳

王芳芳（北京交通大学，北京100044）

中图分类号：D924.34文献标识码：A文章编号：1003-2738（2012）06-0132-01

摘要：从狭义角度来看，生态补偿是指生态系统服务功能的受益者向生态系统服务功能的提供者支付费用。这也与目前国际上通用的生态补偿涵义一致。笔者认为，把生态补偿仅仅界定为这一经济概念是远远不够的，还应该从政治、生态、法理等多角度对生态补偿进行广义的界定，使之成为一个全面系统的广义概念。在法治理念不断深入人心的背景下，尤其是要突出其法学内涵，唯有如此，才能更好地发展落实生态补偿。

关键词：生态补偿；法治；补偿主体

人们对于生态补偿的认识是一个逐步深入不断发展的过程。到了现在，生态补偿已经不是单纯意义上指对生态破坏行为的一种收费，或者是对环境保护行为的一种激励等短期性行为，它涉及到对环境生态系统本身存在及可持续发展能力的保护、对因保护环境而付出的机会成本的补偿、对具有重大生态价值的区域或对象进行的保护性投入等长期性的决策和过程。从这个角度上来说，生态补偿是一个包括法律、政策、规划、生态保护等多个方面的相互联系的统一体系。尤其是法律，已经成为生态补偿最重要的因素之一。法律的介入，使得生态补偿能够发展成为一个保护生态环境的长效机制，并发挥日益重要的作用。

一、生态补偿的基本涵义

生态补偿又称环境保护补偿，这是国内的通说。关于生态补偿的内涵目前国内尚没有明确统一的和比较公认的定义，广义说认为，生态补偿包括对生态环境造成损害的和提供生态服务的进行补偿，即生态损害补偿和生态服务供给补偿；从狭义角度来看，生态补偿系指对人类行为所产生的生态与环境结果所给予的补偿，国外通常称为生态服务付费(paymentforecosystemservices，PES)或生态效益付费（paymentforecologicalbenefit，PEB）来表达这一概念。最初，生态补偿主要用以抑制负的环境外部性，依据污染者付费原则（polluterpaysprinciple，PPP）向行为主体征收税费。然而，在过去的十几年中，生态补偿逐渐由惩治负外部性（环境破坏）行为转向激励正外部性（生态保护）行为。经济合作与发展组织（OECD）为此提出了“谁保护，谁受益”原则（ProviderGetsPrinciple，PGP），此处的“受益”即受到补偿。对于生态服务的受益者来说，长期以来一直视生态服务为“免费的午餐”，随着生态问题的日益严峻，逐渐有了为生态服务付费的意识，这就是生态补偿的另一基本原则，“谁受益，谁补偿”原则（BeneficiaryPaysPrinciple，BPP），此处的“受益”指享受生态服务。我国曹明德教授出于理解叙述上的方便以及国际学术交流的便利考虑，主张采用狭义的生态补偿概念，即：所谓生态补偿，是指生态系统服务功能的受益者向生态系统服务功能的提供者支付费用。这也与目前国际上通用的生态补偿涵义一致。而国内大多数学者则从政治、生态、法理等角度对生态补偿进行广义的界定，认为生态补偿不仅仅由生态环境的受益者对环境进行补偿，相对应的环境破坏者也应承担责任，其中包括对于生态环境的补偿和对破坏生态行为的活动给予惩罚，对局部生态进行保护。例如:对放弃个人利益以及发展机会的行为予以奖励或补偿；对具有重大生态价值和意义的区域进行保护性投入；对过分开采和使用一次性资源的行为予以限制；对发展循环济和完善环保产业等资源节约型和环境友好型发展模式等经济活动予以鼓励等。

因此，根据国内外学者的研究成果并结合我国的实际情况，笔者认为:生态补偿是以保护和持续利用生态系统为目的，以经济手段为主，政策法律等为辅的调节相互利益关系的制度安排。更详细地说，生态补偿机制是为了保护生态环境，促进人与自然的和谐发展，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段以及法律手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。

二、生态补偿的法学界定

生态补偿的法学概念应当是：为了生态系统提供的环境服务能够持续地供给和实现生态公平，协调利益相关者的生态利益和经济利益，并维护生态安全，国家通过运用各种经济手段、政策法律手段，对破坏环境服务持续供给的行为者征收直接损害补偿费以及生态恢复与治理费等费用，或者对保护环境服务持续供给的行为者丧失的机会成本、生态保护和建设成本予以补偿的法律行为。

三、生态补偿的法律责任主体

在国外，生态补偿计划中通常包括三种利益相关者，分别为生态系统行为人、环境服务受益人和中介机构。我国由于尚处于生态补偿机制发展的初期，主要由政府来推动生态补偿的进行，中介机构尚未出现，因此生态补偿中的利益相关者也就成为生态补偿的主体，包括补偿者和受偿者。在我国最典型的生态补偿者是国家，国家各级政府部门通过财政拨款和补贴的方式对受偿者进行补偿，为生态保护和建设工程提供稳定的来源。其次，企业和个人也可以作为补偿者，例如矿产资源的开发利用中，企业以补偿者的身份缴纳保证金，保证对生态系统服务功能的恢复和治理；又如流域水资源的使用者为其使用的水资源向上游地区支付费用。受偿者目前在我国主要包括：一是项目地区政府和人民，如河北省部分市县因实施天然林保护工程和退耕还林而造成的财政减收和粮食损失由国家财政转移支付补偿；二是生态建设和保护者，例如水资源流域的上游地区；三是破坏生态环境行为的受害者，例如唐山矿产资源开发时的矿区居民。

四、生态补偿的其他法定要素

生态补偿还有其他几个关键要素：一是生态补偿的目的：生态补偿的第一个目的就是通过使用经济补偿的手段，来协调利益相关者各方的生态利益和经济利益，以此解决利益冲突；生态补偿的第二个目的则是维护生态公平，既包括代内公平也包括代际公平；生态补偿的第三个目的是维护生态平衡与安全，保护生态环境。二是生态补偿的范围：生态补偿不应该包括供给服务，但是应当包括全部的环境服务。三是生态补偿的标准：确定生态补偿的标准就是为了解决具体的补偿金额问题，生态补偿的标准应该基于其成本因素，即只要把生态保护与建设的直接经营成本，连同部分或全部机会成本补偿给经营者，那么经营者就可以获得足够的动力去参与生态保护和建设，从而使全社会都享受到生态系统所提供的服务。

五、小结

十七届五中全会审议通过了“十二五”规划建议，提出了建立生态补偿机制。那么如何建立这一机制，或者说建立一个什么样的生态补偿机制，这些都是我们当前要考虑的问题。笔者认为，在法治理念框架下探究生态补偿是十分可取的。一方面，生态补偿机制本来就是环境法的部分内容，同时也离不开相关法律的规制作用；另一方面，在依法治国，建设社会主义法治国家的大背景下，只有真正依靠法律，一切依法办事，才能保证任何机制或政策切实贯彻落实。所以，要把法治理念与生态补偿紧密结合，理论上有所突破，更好指导生态补偿实践工作。

作者简介：王芳芳（1987.3—），女，汉族，河北怀来县人，北京交通大学人文与社会科学学院2011级硕士研究生，国际经济法方向