公交补贴机制问题分析——以深圳公交补贴政策为例

公交补贴机制问题分析——以深圳公交补贴政策为例

余清清

深圳市综合交通设计研究院有限公司广东深圳518000

摘要：梳理深圳公交补贴政策发展历程，并以深圳为例分析补贴机制普遍问题所在，对于其他探索公交补贴模式的国内城市具有参考意义。

关键词：深圳；城市公交；补贴政策；问题分析

一、公交补贴的必要性

国内外实践表明，优先发展城市公共交通是有效缓解城市交通拥堵、改善城市空气质量，解决“城市病”的良药。与小汽车相比，城市公共交通具有容量大、能耗低、污染小等多种优势。另外，优先发展城市公共交通可降低城市交通设施的建设和维护费用，提高城市交通系统运行效率，节约城市经济运行成本。

公共交通向广大群众提供普遍、低价的基本出行服务，具有很强的公益性和政府强制性。而这种公益性，在一定程度上造成了公交运营企业——作为一家面对市场独立经营的企业——的经营亏损和运营障碍。为保障公交企业公益性功能并保持良性发展，政府有必要提供合理有效的财政补贴。政府如何有效使用财政手段促进公交行业良性发展，是城市发展至关重要的问题。

二、深圳公交补贴机制发展历程及成效

（一）深圳公交补贴机制的发展历程

从深圳市公交行业改革历程来看，公交行业财政补贴从无到有，主要经历了市场化运作、成本规制补贴及定额补贴三个发展阶段，具体如下：

1.2007年以前深圳公交执行全成本票价，全行业盈利，无需政府补贴。

2.2008年起深圳开始实行低票价改革，公交企业出现政策性亏损。为保障公交行业持续发展，政府实施成本规制政策，界定公交行业成本范围并建立单位成本标准（即合理成本），对企业规制范围内的亏损部分进行补贴。另外针对油价上涨，对燃油价格进行单项补贴。

3.2013年6月1日起原成本规制政策过渡为定额补贴政策，相当于政府每年以一定额度的补贴向特许经营的公交企业购买相应规模的公交服务，并对企业提供的公交服务情况进行考核，将企业最终能取得的补贴数额与企业当年度运营情况及服务质量挂钩。

在一般性补贴及已有的油价单项补贴基础上，为鼓励企业加大新能源公交车应用，又增加了基于新能源公交车运营里程的单项补贴。

4.定额补贴政策至2017年止，2018年起将开始实行新一轮补贴政策，新一轮政策目前正在研究制定阶段。

（二）补贴成效

深圳政府针对不同阶段的公交发展定位应用相应的补贴模式，在探索财政补贴与公交服务供给效率的关系方面做了大量尝试，补贴杠杆在公交行业应用成效显著。

1.成本规制时期：转型扩张

2007年以前，深圳公交规模未成体系，不论是在线网规模、站点覆盖或是运力方面都不能满足市民日益增长的出行需求。2008年起，政府开始对完成整合并授予特许经营的公交企业进行补贴。2008年-2012年，实行成本规制补贴政策，一方面填补了企业因降低票价导致的亏损，实现了我市公交行业从市场化运作到公益性的转变；另一方面更激励了企业扩大公交规模，服务水平明显提升，特别是原特区外公交服务水平得以提升。在政策激励下，企业通过购买公交车辆、增开线路等方式扩大成本以获取更多补贴，深圳公交获得巨大动力飞速发展。

2.定额补贴时期：关注效率

2012年，经过五年成本规制补贴政策的作用，深圳公交线网规模和经营模式渐已成熟，且此时深圳轨道网络已基本建成，市民的公交出行需求得到基本满足。如果继续实行成本规制补贴模式，将导致公交企业在利益的驱动下继续无限制地扩张经营规模，造成公交规模过剩、财政资源浪费以及企业缺乏动力提高公交供给效率等问题。

此时，深圳政府转变补贴思路，不再补贴企业不断扩张的成本，转而将每年补贴的额度固定，并规定企业每年提供固定规模的公交服务。此举将公交规模稳定在当前水平，引导企业经营思路从成本扩张转变到成本缩减，更多地关注内部生产经营效率，深圳公交得以可持续地健康发展。

三、深圳公交补贴政策存在问题

（一）无法区分政策性亏损与经营性亏损

公交运营企业存在两种亏损：政策性亏损与经营性亏损。理论上，政府应只对企业因承担公益性任务（如执行公益性票价、政府性指令等）造成的政策性亏损进行补贴，而由于企业自身管理不善、效率低下等造成的经营性亏损应由企业自负。

但实际操作中，难以明确区分政策性亏损与经营性亏损。由于界定亏损缺乏可操作性，且区分的成本相当高，补贴额度的确定往往演变成政府与企业的博弈过程，造成了企业与政府讨价还价的空间。另一方面，无法对亏损进行有效区分的结果容易给企业带来负面激励，造成企业吃补贴“大锅饭”的情况。

深圳成本规制补贴（第一轮公交补贴政策）采用对规制成本内亏损部分（加上一定比例的成本利润）进行补贴的方式，没有对企业亏损进行界定。而定额补贴（第二轮公交补贴政策）虽然不再采用补贴亏损的方式，但其补贴额度以成本规制补贴末年（2012年）补贴额为基础进行确定，问题依然存在。

（二）缺乏科学的补贴测算模型

目前，我国大多数城市尚未形成规范科学的公交补贴测算方式。深圳对公交企业运营里程等运营指标进行考核，达到设定的服务规模则获得全额补贴，考核不达标则按照未完成里程比例扣减相应额度的补贴。在实施过程中发现，企业为实现利益最大化在拿全额补贴与缩减运营成本之间倾向于缩减成本，说明考核核减额度计算设置没有达到预期效果。这在一定程度上影响了深圳市公交服务水平。

（三）缺乏额度调节机制

定额补贴额度以基准年（2012年）成本规制内的亏损部分额度制定，且政策有效期内补贴额度固定。该模式旨在激励企业主体活力，提高经营效率以节支增收。然而，外部市场环境的冲击，如通货膨胀导致的经营成本逐年上涨、公交客运量逐渐向地铁倾斜等公交企业自身无法控制的因素，可能化解企业自身提高经营效率的努力，外部环境带来的经济损失需要企业自行负担。缺乏应对外部环境变化的补贴额度调节机制，财政扶持力度将偏离预期水平。

（四）存在通过不合理“节支”方式挖掘利润的调配空间

定额补贴模式在补贴思路上，只对补贴总额进行限定，不对单项成本作规制，给予了企业一定的调配空间。在实施过程中发现，企业通过压缩司乘人员配比、下调公交行业人员工资等不合理的方式节约成本以达到盈利目的，在一定程度上造成了服务质量和驾驶安全问题。

（五）企业改善公交服务的动力不足

在现行的定额补贴政策下，公交企业对补贴的依赖度较高。财政补贴额度相对固定，运载更多的乘客并不能带来相应程度的收入增长。企业经营策略以资产增值保值、节约成本为导向，导致公交企业市场自主性不够，改善运营服务方面的动力不足。

（六）补贴形式单一

对公交企业的资金补贴可以有效支持公交发展，而公交发展仍受公交场站、道路条件等多方面外部因素的制约。深圳土地资源匮乏及企业自有场站不足，公交场站问题严重制约公交行业发展。深圳政府通过财政资金补贴保障公交企业持续发展，但在土地资源有限情况下，资金不能解决所有问题。在全面推广纯电动公交车趋势下，公交场站需求矛盾将进一步突出。

四、其他城市补贴模式经验借鉴

各个城市的所采用的公交补贴模式和城市发展阶段、财政情况、公交发展定位、交通政策密切相关。

（一）北京：政府兜底

北京的公交补贴政策主要采用事后结算、兜底补贴的方式，充分保障了公交行业的资金需求。但面临公交财政补贴持续快速增长，北京市自2014年起对公交票价进行了调整，同时将运营车辆划入公益性资产管理，不再提取折旧。调整后，公交财政补贴数额整体有所下降。北京的事后结算，兜底补贴的公交补贴政策在一方面充分保障了公交行业公益性、保障从业人员团队稳定的同时，另一方面也在保证财政投入合理高效、激发公交企业增收节支方面有一定缺陷。

（二）上海：定额补贴

上海主要以2013年运营人次、收入及成本费用作为基数，考虑运营变动引起的收入成本变化（如：人次下降引起收入下降，职工工资上涨引起费用增加），根据成本规制的标准预测企业收入成本总额及制定三年为一期的政府综合补贴总额。上海的公交补贴政策较为均衡，没有明显的短板。

（三）广州：成本兜底+模拟票价

广州的公交补贴政策主要为核定模拟票价进行差额补贴，同时事后核算，保证企业合理利润。广州的公交政策在一方面保障了公交行业公益性的同时，另一方面也在保证财政投入合理高效、激发公交企业增收节支方面有一定缺陷。

（四）杭州：人次补贴

杭州2015年以前采用人次补贴模式，每人次补贴0.75元，结果由于出现薪酬、维修、燃油、折旧等成本快速增加；萧山、余杭公交一体化加大公交公司亏损；公交企业倾向安排车辆集中在热门线路以增加客流量等问题已在2015年调整为成本规制补贴。2015年以前杭州的人次补贴政策在一方面激发了企业增收节支、保障了财政投入合理高效的同时，另一方面也在保证公交行业公益性方面有一定缺陷。

（五）新加坡：合约购买

新加坡采用合约购买的方法，即政府为公交企业提供车辆等运营工具以及基础设施、票款收入也归政府所有、运营服务商仅通过竞标获取运营资格。新加坡采用的“合约购买”政策在一方面充分保证了公交行业公益性、促进公交服务质量提高的同时，另一方面也在保障财政投入合理高效、保障从业人员团队稳定方面有一定缺陷。

（六）香港：成本票价

香港公交行业采用全市场化运作，对公交企业不直接进行货币补贴。香港采用的“成本票价”模式在一方面激发了公交企业增收节支、促进公交服务质量提高、保证公交企业微利润空间的同时，另一方面在保证公交行业公益性、保障从业人员团队稳定方面有一定缺陷。

五、结束语

以深圳的公交补贴机制为例探讨当前国内城市公交补贴普遍存在的问题，深圳公交补贴政策在往更合理有效、更精细化的方向继续探索，对于仍在探索公交补贴政策的国内城市具有重要的参考意义。

参考文献:

1.《深圳市财政定额补贴政策实施方案》及其配套文件（深财建[2014]221号）

2.周华庆,杨家文.巴士公交财政补贴及服务供给效率：深圳改革的启示.中国软科学,2015(11).

3.宋凤.我国城市公交补贴方法研究.北京交通大学.2012.

4.李瑞敏,杨新苗,史其信.国外城市公共交通财政补贴政策研究.城市发展研究.2002(3).