烟草行业反垄断政策的国际比较

烟草行业反垄断政策的国际比较

王素红

王素红

（河南中原高速公路股份有限公司郑州黄河公路大桥分公司河南郑州450000）

中图分类号：F019.6文献标识码：A文章编号：41-1413（2011）08-0000-02

摘要：由于烟草产品的特殊性，世界上大多数国家和地区都采取了政府规制性质的制度安排。本文分析了典型国家和地区的烟草行业专卖制度，从反垄断经济学的角度对各国烟草业进行比较，探讨了从打破垄断到加强社会性规制的发展历程。对于中国烟草业的制度改革和社会性规制问题具有重要的借鉴意义。

关键词：烟草业；烟草专卖；反垄断；国际比较

从烟草行业的发展历史来看，烟制品有两个重要特性：第一，烟草是嗜好性商品，为了维护消费者利益，控制产量、确保产品质量实行专卖制度；第二，烟农对烟草有依赖性，烟草属于价格弹性较小的商品，国家为了保证财政收入，对烟草实行较高税率，即所谓“寓禁于征”，提高商品价格，限制消费。基于以上两个特性，烟草工业具有投入少、产值大、税率高的特点。长期以来，世界各国大多都实行不同形式的烟草专卖管理体制，以巩固财源，防止烟草税金流失。其中，反垄断法首当其冲，是对烟草行业进行规范的最常用的武器之一。

一、各国针对烟草行业的反垄断政策

（一）美国的反垄断政策

美国是一个典型的市场经济国家，在烟草领域实行的是一种无专卖的管理制度，其基本特征是政府监管下的自由竞争。美国烟酒火器局负责征收烟草消费税；授予申请者经营烟草生产或烟草进出口等营业执照；进行烟草检查，核实申请者的资格信息，检查经营的安全性和税收的交纳情况；对违反联邦法的走私烟草制品活动等进行调查。美国农业部下属的农业服务中心负责制定烟草等级标准、分级程序、方法等。美国烟草生产商和销售商实行工商分开、自主经营、自负盈亏。美国烟草企业经过申请获得营业执照后，按照法律经营，依法纳税。

美国虽对烟草行业实行了自由竞争的政策，但烟草行业的垄断行为直接受反托拉斯法的制约。近十多年来，在禁烟压力的迫使下，烟草公司之间的竞争也日益激烈，不断受到反垄断法的制裁。1993年里格烟草公司起诉布朗－威廉姆斯公司，诉由包括布－威公司的让利促销行为构成《克莱顿法》第二条a中描述的价格歧视。2002年，美国联邦上诉法院裁决，隶属于美国烟草公司的美国鼻烟公司企图在赚钱的无烟烟草市场上窒息竞争，因而违反了《谢尔曼法》第二条。责令美国烟草公司向该公司的竞争对手康伍德公司支付3.5亿美元。美国司法部依据《克莱顿法》第二条a“从事商业的人在在其商业过程中，直接或间接地对同一等级或质量商品的买者实行价格歧视，如果价格歧视的结果实质上减少竞争或旨在形成对商业的垄断，或妨害，破坏、阻止同那些准许或故意接受该歧视利益的人之间的竞争，或者是同他们的顾客之间的竞争，是非法的”裁定这些批发商在此案件中获胜，因此菲莫公司放弃它的引起争议的批发销售计划。

（二）欧盟的竞争法

在欧共体以及欧洲共同市场的建设中，统一的欧共体竞争法起到了不可替代的重要作用，它适用于影响成员国间贸易的竞争案件，保障了共同市场竞争秩序的建立。但与欧共体竞争法相并行，各成员国还制定了各自的竞争法，成员国竞争法适用于纯国内案件，在许多方面难免与共同体法产生冲突。

如同各国竞争法，欧共体竞争法直接适用于企业，一般并不直接约束政府。但现代社会中，所有成员国均采取一些立法与行政措施，对经济活动进行干预，因而对竞争秩序也产生影响。成员国这一方面的立法与行政行为常常同共同体竞争法发生冲突，因而必须对它们的关系予以明确。基本的原则是，成员国立法与行政措施不能减损共同体竞争法的效力。如果当事人之间的限制竞争的协议是这些立法与行政行为的强制性要求，则可相应免除当事人的有关责任。

一般说来，欧盟主要成员国的竞争立法都发生于《欧共体条约》生效之后，它们都注意与共同体竞争法保持一致。另一方面，成员国也广泛参与共同体立法过程，因而共同体的各项立法均较充分地反映了各成员国的意志。如果国内法上的规定与共同体条约、条例、指令等相抵触，则适用后者。这是处理欧共体竞争法与成员国竞争法冲突的基本准则。大部分情况下，共同体法与成员国国内法的冲突可依这一准则得到解决。

二、各国的社会性规制政策

（一）日本的社会性规制政策

近年来，由于对抽烟有害健康的认识加深，日本全国掀起了“禁烟”运动，特别是禁止未成年人吸烟运动。日本政府还修改了《未成年人吸烟禁止法》，规定香烟的零售商出售香烟时必须确认购买者的年龄，不得向未成年人销售烟草制品。日本至今还没有应用法律禁止媒体和街头的烟草广告，但日本烟草协会1985年制定了“有关烟草促销活动的自主限制事项”等行规，其主要内容包括：不在电视、广播、街头电子广告板、因特网上作有关烟草制品的广告；室外广告面积不超过35平方米等。自主限制行规还规定，必须用广告总面积10％以上篇幅注明禁止未成年人吸烟，以及表明吸烟有害健康等警示性文字。

（二）美国的社会性规制政策

在20世纪70年代，美国有些城市开始禁止在公共场所吸烟。烟草企业的反映是提倡建立无烟区，而不是完全禁止吸烟。1988年联邦禁止在短于两个小时的国内航班上吸烟，后来在1990年，变成在飞机上完全禁止吸烟。许多城市积极通过限制法令，最极端的是亚利桑那州(Arizona)的Mesa禁止在人们经常出现的地方吸烟，不管是室内还是室外。在美国，不允许对不满18岁的人出售香烟。1995年食品和药物管理局提出一项对烟草的规制措施，禁止自动售货机出售香烟，禁止邮购售卖香烟，在购买香烟之前需要进行年龄确认。

（三）欧盟的社会性规制政策

20世纪90年代欧盟着手建立内部统一市场，1992年出台的几项法律直接影响着欧盟烟草工业。一是降低卷烟烟气所允许的焦油和烟碱含量；二是禁止烟草广告；三是改革烟草标签和禁止使用鼻烟。欧盟在有关降低卷烟焦油和烟碱含量的规定中要求：自1998年1月1日起，要求焦油含量不超过12mg/支，烟碱含量不超过1.2mg/支。2004年伊始，欧盟对烟草制造商推出了一系列新规定，诸如限定香烟中焦油和尼古丁的最大含量。一开始，就有四条出现在香烟包装上的警告：“吸烟减少寿命”，“吸烟是肺癌的主要原因”，“吸烟导致心脏疾病”，“怀孕期间吸烟对婴儿有害”。在香烟上和烟斗上有一些其他标示，比如“这种烟草能引发口腔癌”，除此之外，还有停止吸烟的警告。

三、中国烟草业的产业结构和政策

（一）中国烟草业的产业结构

中国烟草行业的产业结构大致可分为上、中、下游三个层次。上游是整个烟草工业的基础，主要是指烟草工业生产卷烟产品所须的原材料供应，卷烟的主要原材料是烟叶，其他原材料有卷烟纸、过滤棒、烟用烟丝等。中游包括生产制造及产品，是烟草工业的核心环节，由众多的卷烟生产企业和原材料的加工企业组成。下游则指烟草工业产品的市场销售，是连接烟草工业和广大烟草消费者的重要环节。

由于烟草行业的特殊性，中国对烟草行业(企业)实行专卖管理体制。1982年中国政府正式成立了中国烟草总公司，实行产供销、人财物的集中统一管理，确定了烟草专卖和集中管理体制，并于1983年9月23日国务院颁布《烟草专卖条例》，标志着中国正式建立了“统一领导、垂直管理、专卖专营”的烟草专卖制度。1984年1月中国政府又批准成立国家烟草专卖局。1991年6月29日，第七届全国人民代表大会通过并自1992年1月1日起施行的《中华人民共和国烟草专卖法》(简称《烟草专卖法》)，用国家立法的形式进一步确立和强化了国家烟草专卖制度，标志着中国烟草行业正式走向了依法治烟的轨道。1997年7月3日，国务院颁布了《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》(简称《实施条例》)，使《烟草专卖法》更具有可操作性。

（二）中国的《烟草专卖法》与《反垄断法》

《烟草专卖法》自1991年颁布以来，至今已近二十年，是中国烟草专卖体制的基石。近年来，国内修法呼声日益高涨，要求修改《烟草专卖法》已成为行政审批改革的一个舆论热点，中国政府对烟草企业实行垄断经营，排斥行业外的经营与竞争，不同于其他行业所谓的“经济垄断”。这种管理体制的具体表现特征是：①完全专卖(垄断)。即由国家直接控制、垄断经营，在“产供销、人财物、内外贸”等方面实行统一领导、垂直管理和专卖专营，实行上一级烟草专卖局(公司)和当地所在地政府双重领导，以上一级烟草专卖局(公司)为主的管理体制；②国有经济。除少数公司外，绝大多数的中央预算烟草企业尤其是中央预算卷烟工业企业采取国有独资形式；③政企合一。自1984年1月成立国家烟草专卖局以来，各级烟草专卖局仍与烟草公司采取一套机构两块牌子的运作方式；④计划管理。在全国推行市场经济的环境下，烟草行业仍对卷烟产量和烤烟收购量实行指令性计划管理。

中国烟草专卖体制实质上是一种法定垄断。即是国家以法律的形式指定专营所形成的行业垄断。这种法定垄断导致了诸多问题：政企不分就是因为法定垄断；烟农利益微薄是因为《烟草专卖法》对烟叶种植、收购和调拨都有严格的控制，而烟农处于弱势地位；行业竞争力弱是因为国家在全国范围内对烟草专卖品产、供、销各环节都实行的专卖管理，企业没有生产和经营的自主权，没有激励企业做大做强的有效机制。可见，这些问题都与烟草专卖有关，必须从烟草专卖的角度来分析和解决这些问题。从法律角度来分析，《烟草专卖法》与《反垄断法》是特殊法与一般法的关系，是旧法与新法的关系，但不是上位法与下位法的关系，在发生冲突时应当优先适用《烟草专卖法》，但《实施条例》以及各省专卖局的规章、解释、通知则不能优先于《反垄断法》，这对《烟草专卖法》和《实施条例》以及各省专卖局的规章、解释、通知规定不一致的时候十分有用。