城市房屋拆迁中的公共利益问题解析

城市房屋拆迁中的公共利益问题解析

杨正民

杨正民杭州市钱江新城建设管理委员会310012

摘要：本文首先介绍了对于城市房屋拆迁公共利益了解的必要性，然后探讨了房屋拆迁中公共利益的判断标准，最后简要介绍了一些相关法律规定。

关键词：房屋拆迁；公共利益；判断；法律

人的社会性决定了人们总是存在于共同体之中，而共同体的维系决定了公共利益的重要性。个人利益是公共利益的基础，当公共利益从个人利益当中提炼并分离后，它便肩负起调节个人利益冲突与矛盾的重任。这一点在城市房屋拆迁中也不例外。

1城市房屋拆迁中公共利益合理界定之必要性

1.1公共利益在立法上频繁出现却含糊不清

古罗马法学家西塞罗提出“公共利益是最高的法律”，两千多年来一直被人们所接受。我国《宪法》第１０条第３款、《物权法》第４２条第１款、《土地管理法》第２条第４款、《城市房地产管理法》第２０条都有“公共利益”的立法术语表达，而上述条文仅仅是城市房屋拆迁中涉及公共利益条款的极少一部分。有学者曾经做过统计，我国法律、法规、规章以及规范性文件中使用“公共利益”这一概念的共有１２５９件（次），其中宪法２次，法律７２件（次），国务院行政法规８７件（次），规章、地方性法规及其他规范性文件１０９８件（次）。因此，公共利益既是公法领域的一个核心概念，也是私法领域中必须明确的范畴。人们试图通过某一基本的法律或者法规来承担起界定公共利益的重任，似乎并非现实，实际上最终比较理想的安排应交由宪法通过分权去完成。

1.2公共利益概念的不确定性

何谓“公共利益”？我国学界一开始试图通过对边沁、博登海默１４７、哈耶克等巨匠思想的解读，从中发现公共利益概念的端倪，但最终发现却是徒劳的。因为，基于不同时代背景的人们会对公共利益作出明显不同的理解，即便是处于同一时代背景，由于各国经济基础和社会环境的差异也会呈现出很大的差异性。我们可以肯定的是，在我国土地公有制背景下的“公共利益”解读一定是有别于以私有制为基础的西方社会。无论是过去、现在还是未来，想给出一个令大家信服的概念很不现实，公共利益作为一个不确定的概念已为大多数人所接受。我国台湾著名学者陈新民曾指出，不确定性是公共利益的最大特点，公共利益的不确定性不仅体现在概念上，更为重要的是表现为“不确定的内容”和“不确定的受益者”。

1.3公共利益在城市房屋拆迁实践中的滥用

在现实生活中，人们频繁地目睹滥用公共利益情形的发生，这在很大程度上源于公共利益的不确定性。政府的根本属性大部分表现为公众服务，但因为政府都是由特定的职能部门以及特定的人员组成，因此，作为公权力象征的政府也就具有了为个人及其自身组织的生存和发展创造条件的自利性属性。政府为了追逐这些特殊利益，就会借助其自身拥有的公权力和强大的强制力来实现，可能会堂而皇之地对公共利益作出有利于自身的解释。此时，政府公权力就表现为与“公共利益”的分离，因此，政府在我国城市房屋拆迁中经常会打着公共利益的旗号进行商业拆迁也就不足为怪了。然而，这种践踏公民私权的行为又常常因权利救济渠道不畅而升级为恶性案件，影响着社会的稳定，“成都的唐富珍自焚事件”、“江西宜黄９．１０拆迁自焚事件”就是最好的明证。为了实现公权力合理运行，保障私权不再受到侵害，市民社会必须构筑阻却公权肆意扩张的城墙。因此，在法律上形成一套完善有效的公共利益界定机制就显得非常的必要和紧迫，它能够为公权力在公共利益和私人利益交集部分运行提供明确的行为准则，进而避免被滥用。

2公共利益的判断标准

公共利益是一个复杂的概念，即使把它仅限定在国家对房屋征收行为的正当性基础层面，公共利益依然难以界定。但是，总的来说，对公共利益的判断应当遵循以下原则和标准.

2.1公共利益的判断原则

房屋拆迁中对于公共利益的考量要遵循以下原则：第一，法律保留原则，它强调行政机关为公共利益的需要进行的房屋拆迁行为须经法律或法律的授权。第二，正当法律程序原则，具体包含三个方面的要求：1）避免偏私原则；2）行政参与原则；3）行政公开原则。第三，比例原则，具体包括：（1）妥当性原则；2）必要性原则；3）均衡原则。第四，信赖保护原则，具体到房屋拆迁中，是指当为了公共利益需要对公民财产予以征用时，必须考虑公民将会因为原本存在的对行政行为的正当信赖而遭受的损失，例如公民对房屋和土地的合法占有等，但由于公共利益的需要必须对原有法律秩序加以改变时，则一方面允许行政机关变更原法律秩序，同时又要求行政机关对公民信赖原法律秩序存续所受的损失予以补偿。

2.2公共利益判断的具体标准

实体标准：（1）数量标准，指因拆迁行为而受益的对象要达到一定的数量或者是大多数人，而不能是特定人或者小部分人。（2）受益标准，指拆迁行为使大多数人或者公众得到好处，而不是受到损害。（3）外在标准，是指拆迁行为所依据的公共利益应该符合公共产品的基本特征———非排他性和非竞争性，即一部分人使用不能排除他人的使用，一部分人受益不会造成其他人不再能从其中受益，如国防、环境等公共产品。（4）法定标准，是指对公共利益的判断需要严格遵守法律的规定，对于宪法和法律明确规定属于公共利益的，不能将之排除在外，对于宪法和法律没有规定的，也不能将其随意纳入到公共利益的范围。（5）合理性标准，是指拆迁行为所考虑的公共利益除了合法之外，还要合理，简而言之，拆迁行为对某种公共利益而言是最有利于其实现的、成本最小的、对公民造成的损害最少，并且他们之间有一个合适的比例。

程序上的判断标准：（1）人权优先原则，是指不管怎样，为了公共利益的需要而进行的拆迁行为决不能剥夺人权或牺牲人权，否则公益无从谈起。（2）平等商谈原则，公共利益是大多数的的利益，难免会损及少数者的利益，因而，当公共利益与某些私人利益发生冲突时，行政机关应该本着公平、诚信的态度积极协商、谈判，而不能采取强权手段或者暴力手段，不仅要从程序上保证相关的人的基本权利，使他们的疑虑和诉求得到尊重，而且要通过谈判使双方利益得以均衡。（3）事先公平补偿原则，如果基于公共利益的需要，而必须由对他人的房屋予以拆迁的话，那么应当从程序上事先给予其公平的补偿，使其没有后顾之忧，减少拆迁过程中可能出现的摩擦。（4）事后权利救济原则，由于公权力先天的一些优势，在房屋拆迁实践中，有些部门或者人员会出现滥用公权力的行为，从而导致非法拆迁和暴力拆迁等行为，使得公民的个人权益蒙受损失，所以拆迁中的对于公民个人权益的司法救济是必然保障，否则一切皆是空谈，因为无救济则无权利。

3《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定

我国宪法第十条、十三条，物权法第四十二条，土地管理法第二条、第十九条、第五十八条都提及国家为了公共利益的需要可以实施征用或者征收，但都未对公共利益进行界定和列举，因而有关公共利益的界定只是停留在理论研究方面。2011年1月国务院颁布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。该条例第二条和第三条规定了房屋征收与补偿的原则，即公平补偿、民主决策、程序正当、结果公开原则。第八条规定符合公共利益需要的情形：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

结语

综上所述，虽然该条例使得房屋征收中涉及的公共利益实现了有法可依、有章可循并且弥补了当前公共利益缺失的状况，但是还有很多不足之处需要立法予以明确和细化，最终使得“公共利益”名至实归。

【参考文献】

1唐忠民、温泽彬：“关于‘公共利益’的界定模式”，《现代法学》2006年9月。

2吴高盛：《公共利益的界定与法律规制研究》，中国民主法制出版社，2009年版，第31-39。

3蔡乐渭：“论行政法上的公共利益———以土地征收为中心”，中国政法大学博士学位论文，2007年4月，第129-130页。

4范进学：“定义‘公共利益’的方法论及概念诠释”，《法学论坛》2005年1月5日