新时期我国农村基层治理的新趋向——从“村民自治”走向“合作治理”

新时期我国农村基层治理的新趋向——从“村民自治”走向“合作治理”

石任昊

石任昊（郑州大学公共管理学院行政管理研究生河南郑州450000）

中图分类号：D422.6文献标识码：A

摘要：文章分析了当前我国农村基层治理中出现的一系列新趋向，包括“能人治村”、“大学生村官”、“一肩挑”设置和“三资代理”现象。文章指出，改革开放30年来，我国农村的基层治理并不是一个单纯的“自治”扩大的过程。在村民自治程度逐步扩大的同时，党和政府也在不断地强化对基层自治组织的监督与管理。当前农村基层治理中出现的一系列新现象表明，农村的治理正在由原来的“村民自治”走向政府与村民的“合作治理”。

关键词：农村基层政治村民自治合作治理

进入21世纪以来，伴随着农村社会经济发展的变化，农村的基层治理出现了一些明显的变化，显现出一些新的发展趋势。本文的主要目的是对新时期农村基层治理中出现的新趋势进行简要分析，并对其进行理论反思，以求抛砖引玉。

一、乡村选举：“能人治村”日趋显现

改革开放以来，农村中出现了越来越多的企业家、工商户、种养殖业大户、成功的返乡外出务工人员等，形成了农村中的“先富群体”。这些先富群体一般都懂经营、善管理，在经济发展中具有超凡的能力。总体来看，这些农村中的先富能人具有一些共同的特征：第一，自身具有强大的经济实力；第二，具有丰富的致富经验和敏锐的市场洞察力；第三，拥有丰富的人脉资源和带领村民共同致富的愿望，尤其在本乡本土拥有强大的号召力和人格魅力。

可以说，“能人治村”是当前农村基层治理中出现的一个新现象，已经成为新时期的“乡绅治理模式”，只不过这一“乡绅”是由农民选举出来的。

二、知识下乡：“大学生村官”规模庞大

除了“能人治村”之外，当前农村基层政权建设中的又一新景象是大学生村官的出现。大学生村官是指具有大专以上学历的应届或往届大学毕业生到农村担任村党支部书记、村委会主任助理或其他村“两委”职务。选聘高校毕业生到农村任职，是继选派优秀大学毕业生到乡镇担任乡镇长助理后，中央采取的又一项重大决策。大学生村官的实施，一方面缓解了高校毕业生的就业压力；另一方面也为农村输送培养新农村建设的带头人。大学生村官可以看做是新时期的“知识青年下乡”。

党的十七届三中全会也明确提出，“引导高校毕业生到村任职，实施一村一名大学生计划”。民政部的统计数据表明，截止到2009年底，我国共有农村村委会60万个①。如果十七届三中全会提出的“一村一名大学生计划”真正实施，那将意味着我国至少将有60万名大学生村官在农村基层工作。

三、两委关系：“一肩挑”模式趋于常态

为了解决农村村委会和党支部之间的矛盾，缓和两者之间的内在冲突，基层政府尤其是县、乡两级政府做出了积极的探索，从过去的“两票制”，到后来的“两推一选”，再到当前的“一肩挑”，都是解决农村“两委”矛盾的有效尝试。

所谓“一肩挑”是指村党支部书记兼任村委会主任，党支部委员兼任村委会委员，党支部和村委会成员之间交叉任职，实行“一套班子、两块牌子”。2002年7月，中共中央办公厅国务院办公厅下发了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，“通知”中明确提出了“四个提倡”，即提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为村党支部书记人选。如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。

由此，“一肩挑”模式得到了中央的确定，并在全国范围内加以推广。目前，“一肩挑”模式已经成为新时期解决农村基层“两委”关系的新机制。

四、乡村关系：“三资代理”逐步推广

村民自治实施以来，“乡村”关系一直是农村基层治理中的一个核心问题，在一定意义上，当前农村基层普遍推行的“三资代理”，是处理乡村关系的一种新的实践探索。所谓“三资”是指村级的资金、资产和资源，“三资”代理的主要表现形式是村级会计委托服务制，即指在乡镇（办事处）建立统一的代理服务中心，村集体经济组织的一切收入都必须及时、足额存入村集体设在乡镇经管中心的资金收入帐户，由乡镇代理服务中心按“一村一帐”方式对村组的资金、资产、资源进行统一管理。在“三资代理”的制度下，村集体经济组织财务收支实现了帐、权、钱、物分管，实现了“村里花钱不管钱，乡镇管钱不花钱”。

总之，“三资代理”已经成为当前农村治理中普遍实行的一种制度设置。从乡村关系的视角来看，“三资代理”体现的是更多的是作为基层政权的乡镇政府，对村民选举产生的村委会的外部监督，而不是村民的自我监督。

五、讨论与反思：从村民自治走向合作治理

自从20世纪80年代“村民自治”实施以来，作为一种主导性的乡村治理模式一直在逐步推广。关于村民自治的内涵，尽管不同的学者给出了不同的界定，但就其本质而言，村民自治的核心在于“自治”。“自治”的实质就是广大民众直接行使民主权利,依法办理自己的事情,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。伴随着村民自治的逐步实施，村民选举不断完善，选举程序逐渐规范，村民的心声得以表达。

改革开放30多年来，伴随着村民自治的普遍推广，农村基层治理中的“自治”成分确实在不断扩大，并且取得了明显的实效，得到民众的欢呼。政府与民众的合作治理，既不同于改革前的“统治”，也不同于改革后的“自治”，它是“统治”与“自治”的有机结合，是在村民自治不断扩大的基础上，向政府统治的批判性回归。当前农村基层治理中出现的一系列新现象表明，农村的治理正在走向政府与村民的“合作治理”。对此，学术界应该进行进一步的深入研究。

参考文献：

1.参见民政部2009年第四季度“民政事业统计季报”，网址为：http://files.mca.gov.cn/cws/201001/20100128092527729.htm.