公路PPP项目建设投资控制的探讨

公路PPP项目建设投资控制的探讨

张大林

中铁开发投资集团有限公司云南昆明650000

摘要：工程建设项目的投资控制，即建设成本的控制，直接关系到项目的投资效益。本研究从公路PPP项目建设投资构成、主要影响因素、过程管控存在的主要问题和解决措施四个方面对公路PPP项目投资控制进行了分析论述，希望能够给相关社会资本投资人员以借鉴和参考。

关键词：PPP模式公路工程建设投资解决措施

一、引言

PPP模式即公私合营模式（public-private-partnership），是指通过签订合同，明确各自的权利和义务，建立政府与社会资本的合作关系，共同负责公共基础设施的建设和运营。PPP项目一般分成项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交5个阶段，本文结合公路PPP项目实施阶段从投资费用组成、主要影响因素、过程管控存在的主要问题和解决措施四个方面对公路PPP项目投资控制进行了分析论述。

二、公路PPP项目建设投资构成

建设项目总投资是为完成工程建设并达到使用要求，在建设期内实际投资的全部费用总和，依据《公路工程建设项目概算预算编制办法》（JTG3830-2018）,公路建设项目总投资费用（工程造价）由建筑安装工程费、土地使用及征拆补偿费、工程建设其他费、预备费及建设期贷款利息构成。

三、公路PPP项目建设投资主要影响因素

由于地方财力、项目建设技术标准、建设规模调整、政策变化等影响，建设投资难以控制，主要影响因素如下：

（一）政府为满足立项条件，人为减低工可估算或初步概算

1.在项目识别、准备阶段，由于受地方财力或政府管理习惯的影响，政府为满足物有所值评价、财务承受能力论证等立项条件，往往人为“砍”费用，为后续的超投资埋下了隐患。

2.征拆和补偿标准一般执行项目所在地方政府出台的文件，而该文件标准往往高于省级政府部门出台的标准。按现行的概预算编制规定，只能执行省级的文件标准，造成土地使用及征拆补偿费不足。

3.编制办法规定设计文件编制至工程交工时间在1年以内的工程不列价差预备费，大部分项目设计文件编制至工程交工时间超1年但概算未列支此项费用。

（二）超概预算的编制范围外的费用

在项目执行（建设）阶段易出现提高项目建设技术标准、建设规模、建设范围事项，如调整服务区建设规模，增加防撞护栏厚度等；同时存在地方政府要求修建地方道路、延长连接线、增设互通等，若PPP合同中未考虑上述部分费用的处理方式，易造成实际建筑安装工程费超采购文件控制目标。

四、公路PPP项目建设投资过程管控存在主要问题

（一）项目公司管理不到位

1.未及时完成相关协议签订，导致项目组建、征拆工作等滞后，影响项目建设工期及前期工作费列支。

2.在项目执行阶段未制定行之有效的项目管理策划，未分析项目管理存在的风险点及处理措施，盲目施工易造成建设投资的控制不到位。

3.施工图设计管控不到位，设计管理工作还仅仅停留在催促出图方面，导致设计方案与实际不符，施工现场出现大量变更。

（二）工程建设其他费使用不合规

概预算编制办法对工程建设其他费各项费用的范围进行了明确，同时各项费用的使用也有相应的管理办法，作为社会投资人，若不关注该部分费用，对该部分费用的内涵和使用规定不清楚，易出现费用账务乱列，超预算等情况，从而不被认定为建设投资的一部分。

（三）建设期贷款利息增加

1.项目公司组建滞后，前期发生的融资费用不被认定为建设期贷款利息。

2.因政府出资未按时到位导致建设期贷款利息增加。

（四）投资确认审计核减风险

PPP项目部分建设资金来自政府出资或补贴，需要经政府审计，若存在基础资料不齐全、相关手续不合规、费用使用不合理、账务处理不规范等问题，易出现投资确认审计核减风险。

（五）部分事项未经政府相关部门批准

根据PPP合同约定涉及技术标准、基本功能、质量安全、工程变更等须经相关政府部门批准的事项，项目公司不可直接决策。

五、公路PPP项目建设投资控制措施

建设投资控制应根据项目实施阶段从社会投资人及项目建设管理者的角度，制定出行之有效的投资管理策略。应及时签订相关合同，尽快完成项目公司组建。应提前分析项目投资控制的影响因素及存在的风险点并做好专项策划,主要从设计管理、资金管理、投融资管理等环节进行重点策划并制定相应措施。过程中定期收集实际投资数据，进行投资的计划值(目标值)和实际值的对比分析，发生偏差时分析原因并纠偏。主要控制措施如下：

（一）在项目采购阶段，社会投资方应尽可能提前参与并选择性投资。

1.社会投资方应将二次经营工作重心尽可能前移，最好能介入到预可研、工可和初设编制等。另外，需要配置专业能力较强的设计管理人员，尽可能做足预可研估算、工可估算等，为后续初设概算和施工图预算留足空间。

2.社会投资方在项目采购阶段应梳理分析项目的采购文件，包括项目前期工作的进展情况、工可报告、初步设计概算、实施方案等，对项目建设成本、车流量、营业收入、财务收益率等进行评估后编制研究报告，经决策后参与投资。

（二）在项目采购阶段，社会投资方应争取优化合同条款。

1.若采购文件中明确了投资控制目标金额，争取在投资协议、PPP合同中明确总费用控制原则，方便后期合理规划各项费用使用，利用其他项费用结余或预备费均衡处理；若采购文件中未设置投资控制目标金额，争取在投资协议、PPP合同中明确各项费用控制原则，特别是土地征拆费用、建设期贷款利息等不易控制项建议据实列支。

2.争取在投资协议、PPP合同中明确因提高技术标准、建设规模、建设范围及政策变化等增加项目投资费用的处理方式。

3.争取在PPP合同中明确项目公司组建完成前相关工作开展及处理方式，主要包括：项目招标前已经发生的前期工作费处理、项目公司组建前期必须要做的工作开展、费用承担支付、发票开具、账务处理等。

（三）在项目执行阶段合理控制建筑安装工程费

1.加强施工图设计管理工作，做好施工图设计梳理、修编、送审和审批工作，对施工图设计文件组织评审，重点为是否超批复的初设概算。

2.以不降低使用功能和工程标准为基本原则，通过科学、合理的施工图设计深化，减少建筑安装工程费投资。

3.强化变更管理，严格遵循“先批准、后实施、先设计、后施工”的原则，并充分利用监理、第三方单位的监管作用，严格控制设计变更，确保投资可控。

4.合理确定施工承包定价原则，若采购文件中明确了投资控制目标金额，建议在《施工承包合同》中按总价合同签订，由施工单位包干使用，分担风险；若采购文件中未明确，建议在《施工承包合同》中按相关协议约定确定定价原则。

（四）在项目执行阶段合规使用工程建设其他费

1.积极跟踪对接政府实施机构，尽快完成项目公司组建，合规列支前期工作费用。

2.项目公司应切实履行好建设单位管理职责，理顺管理关系，明确各管理人员在投资控制管理中的工作职责和工作要求，建议编制项目概(预)算费用管控职责，各部门通过对项目各环节、各项费用的有效管控，来实现概（预）算总费用和各子项费用的管控，特别是要达到工程建设其他费用的使用合理、账务处理规范、投资控制到位的目标。

3.合理确定监理、工程保险费招标限价，通过招投标方式选择相关单位，减少相关费用支出。

（五）在项目执行阶段加强土地征拆费用控制

1.及时与地方州（市）政府签订征地拆迁协议，协议书经评审后签订，确保不漏项；依法合规选择中介、服务机构，确保通过相关用地审批流程并满足审计要求。

2.施工图、工程变更经审核、确认后开展征拆工作，避免建设用地征拆工作中出现征而未用的现象发生；通过开展设计深化、合理规划临时用地方案等工作，尽量减少施工用地。

3.依据设计文件将临时用地交由施工单位自行负责并包干使用，减少临时用地。

（六）在项目执行阶段减少建设期贷款利息

1.在保证施工工期的基础上合理编制进度计划，推迟非关键线路开工日期，减少项目建设期前期贷款。

2.与金融机构约定贷款利率为基准利率，一定期间内不得上浮；积极办理银行承兑汇票；争取使用短期贷款置换长期贷款。

3.紧密跟踪落实政府资本金到位。

（七）在项目执行阶段项目公司应规避审计核减风险

1.加强过程管理，建立项目管理费、研究试验费、前期工作费等管理台帐，同时注重相关支付基础资料审核、整理、存档，确保过程手续齐备、依据充分，迎接好审计工作。

2.严格执行财政部《关于印发《基本建设项目建设成本管理规定》的通知》（财建〔2016〕504号）等相关文件要求，做到工程建设其他费开支合理，依法合规。

3.聘请造价咨询单位、律师事务所等对管理过程进行梳理、审核纠偏。

4.增强法人治理观念，参照《公司法》等法律文件，依据《公司章程》梳理决策程序，严格执行决策程序，根据PPP合同约定须经相关政府部门批准的，项目公司决策前应已取得相关政府部门同意。

六、结束语

公路PPP项目建设投资控制应在不降低工程质量、安全和项目服务功能，不增加运营期成本的基础上通过策划、管理等控制项目总投资，特别是在项目建设过程中，应采取合理措施加强建设成本控制。

参考文献

[1]《公路工程建设项目概算预算编制办法》（JTG3830-2018）.

[2]李莉,韩婷婷.PPP项目投资控制及其风险承担[J].中国投资,2017(23):102-103.

[3]刘晓.基于案例的公路PPP项目风险分析[J].交通世界,2017(18):10-13.

[4]高会晋,方晓乾.浅谈施工企业参与公路PPP项目投资需重点考虑的因素[J].公路,2017,62(8):201.

[5]刘震东.高速公路PPP项目模式选择影响因素分析[J].河南建材,2018(2).

[6]陈焕萍.基于PPP模式的公路工程造价控制策略研究[J].科技经济市场,2018(06):98-99.