国有资金投资项目工程造价控制策略浅谈

国有资金投资项目工程造价控制策略浅谈

邓涛王小凤

邓涛王小凤(重庆工业职业技术学院，重庆401120)

中图分类号：TU723.3文献标识码：A文章编号：1003-2738(2012）03-0000-02

摘要：2012年高铁基本建设投资为4000亿元，重庆市基础设施为3000亿元，随着我国基本建设投资不断增大，工程造价有效控制对国有资金的投资安全和效益起到至关重要的作用，造价控制是实现项目效益最大化的根本保障。通过对工程造价管理中存在问题和产生原因进行分析，得出了建设单位在基本建设全过程工程造价控制的解决方案。

关键词：国有资金投资项目；工程造价控制；合同文件

国有资金投资项目指使用国有资金投资和国家融资投资的工程建设项目[1]。区级国有资金投资的项目主要是改造工程，特点是工程本身投资不大、时间紧、涉及面广，既要符合传统概预算管理模式，又要满足工程投资多元化体制改革要求。国有资金投资项目工程造价控制是对项目造价的合理确定和有效监控,是在基本项目建设程序的各个阶段,合理地确定投资估算、设计概算、施工图预算、招标控制价、合同价、结算价、竣工决算价。下面从业主角度分析造价控制过程中存在问题、产生的原因、解决方案。

一、造价控制存在的问题

造价控制中存在多种问题，主要有竣工决算超过概算、招投标不规范、合同文件内容不规范三大类问题。

（一）竣工决算超过概算。

以京沪高铁为例[2]，全长1318公里，初步设计概算2176亿元，其中：征地拆迁和站房、工程施工及其他投资1638亿元，动车采购、建设期利息和铺底流动资金538亿元。截至2011年6月底，除个别不影响运营的附属配套工程外，京沪高铁全部工程已完工，初步确认实际完成投资1962.66亿元（不含铁道部另行采购动车费用、建设期利息和铺底流动资金）。目前，还有部分设计变更、人工和材料价差等投资增加情况尚未确认。从上述数据可以预计，214亿元是不够动车采购、利息等费用的，该工程竣工决算超过概算是必然的。

（二）招投标不规范。

1.规避公开招标。

以工期紧、项目特殊等理由把项目肢解到必须公开招标的范围以外，采用邀请招标或者直接委托方式确定施工单位，这种行为一般存在意向性单位。规避了公开招标，少了市场竞争环节，合同价一般要高于常规价格。

2.排斥潜在投标人。

评标条款中设立不公平的加分，有明显倾向性，对外地或非本行业企业不公平对待。

3.招投标时限不规范。

未认真执行有关招投标法规的时限规定，随意缩短资格预审文件获得时间、资格预审文件获得到递交时间、投标文件编制时间；

4.招标控制价全面性和准确性差。

分部分项工程漏项多、工程量不准确，招标控制价作用名存实亡，导致工程施工时签证、索赔、工程变更多，结算价与中标价差距很大。

（三）合同文件约束力不足。

1.条款不清楚或约定不明确。

对合同标的、双方的权利义务、违约责任等约定不规范、不全面、不准确、不清楚，在合同执行过程中产生较大分歧和无据可依。

2.补充协议和原合同之间矛盾，补充协议全面否认原合同实质性内容，导致结算时难以处理和结算价大幅度上升。

3.合同预见性不足，不能对工程实施过程中可能出现的问题做出有预见性的条款，使得合同需要补充条款，合同约束力下降。

二、造价控制出现问题的原因分析

（一）竣工决算超过概算原因分析。

1.工程环境和功能变化比较大。

有的工程在实施时，增加了很多功能，比如提高建设规模和档次、工程实际地质状况与钻探相比差距大不得已调整设计，使工程造价增加；

2.概算不准确。

设计图深度等概算编制依据不够，编制概算时漏算和错算，使概算偏低。

3.造价从业人员职业能力低。

施工过程中，对工程变更、合同变更把关不严或者造价人员没有能力把关，产生比较多的签证单和索赔，导致结算造价比合同价大得多。

4.腐败。

有些工作人员经不起金钱诱惑，为了私利与施工单位串通虚增工程造价损害国家利益，武汉大学常务副校长陈昭方、党委常务副书记龙小乐受贿案就属于此例[3]。

（二）建设单位没有严格执行基本建设程序。

建设单位不按报建、设计图审查、施工许可、备案等基本建设程序管理工程，手续能省的手续就省，有的工程还在初设就开始招标，这种背景下编制的招标控制价如同虚设；施工图不实行严格审查和会审，在施工过程中才发现问题，严重的不得已把已经施工的部分工程拆除重建造成巨大浪费；

建设行政管理机关监督有漏洞，深入基层少、听汇报多，对真实情况了解不够。

（三）建设单位没有严格执行招投标法。

领导法律意识淡薄，对招投标法缺乏学习和了解，凭感觉拍板；或者为了满足上级安排的工期目标，实现自己的政绩，忽视招投标法明文规定的程序和时间节点；有废水不流外人田的地方保护主义思想，希望把业务给本系统施工单位；照顾关系或者为了私利，把工程承包给关系户，规避公开招标采用邀请招标。

（四）工程量清单招标缺乏环境条件。

1.清单规范影响招投标效果。

08清单规范1.0.3规定“全部使用国有资金或者国有资金投资为主的工程建设项目，必须采用工程量清单计价”[4]，自建设部于2008年7月9日颁发了《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）以来，虽然08规范解决了03规范局限于招投标阶段计价的问题，为我国基本建设和经济发展起到了巨大推动作用，但是经过几年的实践，08规范自身缺陷逐渐显现，如招标控制价、投标报价、成本价、合理低价等没有细则，其界定办法缺失成为清单招投标的“拦路虎”。

2.施工企业管理水平低难以达到清单报价要求。

多数承包商没有能力编制企业定额，不能确定企业成本，因此企业自主报价仍然依赖政府主管部门颁发的“定额”计价，靠造价下浮盲目竞相压价竞标。低价中标后在施工过程中惯用签证、变更等策略，使结算价提高，导致工程造价失控。

（五）合同文件约束力不足的原因。

在施工过程中，合同约束力苍白无力，既有基本建设错综复杂、不定性多的客观原因，又有以下原因：

1.招标条件不充分而盲目招标。

在设计图深度不足、程序不规范、招标代理能力不强的情况下产生的施工合同先天不足，在工程实施过程中变更多，一些条款就失去了约束力。

2.不按照工程合同约定的原则签订施工合同。

合同约定不得违背招投标文件中关于工期、质量、造价等方面实质性内容，有的建设单位和施工单位，在合同的洽谈和签订过程中，就招投标文件实质性内容作了修改，在执行过程中就会产生意见分歧。

3.合同变更管理不严格。

工程施工过程中，难免要补充协议来约束合同双方行为，在补充协议的洽谈中，建设单位把关不严，从而导致补充协议内容不严密，引起合同分歧。

综上所述，产生招投标不规范、合同内容不明确，客观上有计价规范不完善、从业人员职业能力不高、政府监管手段单一等原因，但从业人员主观上的腐败是根本原因。

三、造价控制的解决方案

（一）加强政府宏观监管查处力度。

财政局、建委、规划局等行政管理部门，加强国有资金项目相关手续的审批、过程检查力度，杜绝三边工程、邀请招标行为；纪检加强明察暗访，走进施工现场了解情况，对发现的问题及时调查处理。

（二）建立完善的建设单位廉政监管制度。

加强建设单位有关人员法制和廉政教育，审查相关人员签署的合同、签证、索赔和进度款的真实性和合法性，及时发现贪赃枉法行为并严厉查处。

（三）建设单位管理规范化。

健全建设单位管理机构和制度，理顺工作流程，落实工作人员权利和义务，实现责权利协调一致，在监管下按规定行使权利工作；吸引技术和经济类高级人才加盟管理团队，在方案决策和重大问题上位公司出谋划策。

（四）引进咨询人增强造价控制能力。

咨询人作为专业造价公司，在造价控制方面能够为建设单位提供技术支撑，要尽量提供条件让咨询人大胆工作，以弥补建设单位造价控制弱点。

（五）加强过程关键环节控制。

1.前期决策。

在项目决策阶段,项目的各项技术经济决策,对建设项目工程造价以及项目建成投产后的经济效益有着决定性的影响，决策直接关系到工程造价的高低及投资的效果,而正确决策是合理确定和控制工程建设项目投资的前提。在决策过程中必须符合国家和省市批准的社会经济发展规划,必须与国家行业发展规划相协调，同时避免出现政绩工程、形象工程。

2.加强设计阶段管理，有效控制项目概算不超估算,预算不超概算。

初步设计对工程造价影响程度为45%左右,施工图设计对工程造价影响程度为40%左右。引入市场竞争机制,推行设计招标选择好的设计单位；建设单位应积极参加设计方案评审；敦促设计单位限额设计；实行设计监理等手段,要求相关单位组织专家组进行优化设计方案,既保证设计质量,又降低工程造价。

3.招投标过程管理。

招投标是为了合理确定施工单位，招标文件的质量和施工单位的选择直接影响着工程的质量和造价。重点控制招标文件中评标条款和招标控制价。

4.强化合同条款的审核。

加强招标文件合同条件、施工合同、施工过程中加强对补充协议的审核，主要对合同价类型、价款调整、工程结算条款重点审核。

5.施工过程中的管理。

建设项目的投资主要发生在施工阶段,应从组织、经济、技术及合同等多方面采取措施控制投资。规范设计变更及签证程序,杜绝漏洞；要强调工程实施的计划性,避免抢工、赶工影响工程造价。

6.加强跟踪审计力度。

实行财政审计部门人员现场监督制度,实施全过程监控；引进咨询人跟踪审计，倡导咨询人参与项目施工全过程中监控，同时,建设单位应建立项目造价控制责任人制度。

7.强化竣工结算审查管理。

重点审查施工合同及补充协议、索赔、签证的规范性和合理性，必要时进行现场核实,剔除现场签证不实的,避免高估冒算；审核大宗材料、设备是否按规定组织招投标，对未招标的材料进行询价，防止施工单位提供虚假证明提供材料价格。

（六）做好与清单配套的基础工作。

在实践应用中发现计价规范有些项目设置、计算规则等内容存在与实际不符的地方，应及时作好修订工作；在采用“经评审合理低价”中标法时，因符合清单计价模式，有利于评委借助于辅助电子评价系统对清单子项实施打分和分析，易找出畸高、畸低的不平衡报价。对投标文件仔细分析，确定最优投标方案。

建立工程量清单审核制度。在招投标过程中控制量，竞争价，计算工程量不仅工作量大、计算繁琐，加上中介机构对此业务尚不熟练、设计深度不够，易出错误。清单计价特点是招标人所提供的工程量清单报价，业主承担工程量差错的风险。所以必须重视编制工程量清单的准确性和严肃性。

四、结束语

国有资金投资项目的造价控制是涉及众多相关部门协调作战的系统工程,项目将行政管理部门、建设、设计、施工、监理、咨询人员联系在一起，只要行政管理部门要加强宏观调控和管理，建设单位要通过直接调控和管理来，各个单位须守法、诚信经营，就能发挥政府工程的最佳投资效益。

参考文献：

[1]《建设工程工程量清单计价规范》编制组，中华人民共和国国家标准《建设工程工程量清单计价规范》宣贯辅导教材，中国计划出版社，2008.9。

[2]审计署：京沪高铁4.9亿征地拆迁款被截留挪用

http://news.qq.com/a/20120319/000705.htm

[3]武汉大学大丑闻：副校长、副书记收受巨额贿赂

http://forum.home.news.cn/thread/70867095/1.html

[4]中华人民共和国住房和城乡建设部，《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008），中国计划出版社，2008.7。

作者简介：邓涛（1969年4月生），男，四川人，任重庆工业职业技术学院建筑与环境工程系系主任，高级工程师，全国监理工程师、造价工程师、一级建造师，曾主持重庆市质量工程“建筑工程专业建设”和“实训基地建设与探索”等多项省级课题。