乌鲁木齐市城中村改造策略探讨

乌鲁木齐市城中村改造策略探讨

朱华

新疆维吾尔自治区建筑设计研究院

摘要：城中村是城市历史发展过程中遗留的特殊现象，也是城乡二元管理体制共同作用的结果。其在城市迅速发展和城市更新过程中制约着城市功能提升、生活环境品质的改善。本文主要探讨乌鲁木齐城中村的现状、发展和存在问题分析，就改造策略进行阐述和建议。

关键词：旧城改造、城市更新、城中村

自2004年以来，乌鲁木齐市对城中村实施“撤村建居”、“城中村棚户区改造”等工作，完成了28个村的“撤村建居”任务，实现了天山区、新市区、高新区等多个棚户区改造建设项目。2017年乌鲁木齐市政府着重提出对棚户区改造的要求，加大力度完成对50个棚户区改造的任务。棚户区改造对城中村改造的方式、方法，以及政策、经济等问题进行探讨具有实际意义。解决好城中村改造问题有利于加快乌鲁木齐旧城改造,促进新旧城区统筹发展，促进乌鲁木齐的和谐和稳定。

1.城中村的形成

1.1乌鲁木齐市的城市发展

乌鲁木齐市的发展历程中，政治因素是城市发展的主导因素。特殊的社会环境、地理位置决定了城市政治军事的重要性，并影响了人口迁移、产业配置、城市发展策略等因素。改革开放后，乌鲁木齐市的发展逐步转移到经济发展建设上，发挥着经济中心的地位和作用，外贸、商业、旅游、信息产业等第三产业发展迅速，经济地位不断提升。

受新疆自然环境的限制，乌鲁木齐建在水土条件较好的地段，与周边城镇建设联系较少，城市建设相对独立。城市发展沿两山相夹得河谷绿洲发展，整体形状呈南窄北宽的“T”字形。

1.2城中村的发展

城市的扩张不断将原有的村庄囊括，原先驻扎的工矿企业、企事业单位、政府部门以相对独立的生活组团形式发展。由于早期的城市建设缺乏统一规划，全国各地来此定居的移民填补在各组团之间，城市的结构呈现点状式生活组团，片状式聚居区的特点，这也造就了城区城中村点状分布，片状集合的特点。

从经济和政策角度分析，城中村的形成有三点原因：

第一，从土地所有权看，城中村土地多为农村集体所有，这种土地产权制度的存在使得村民可以低价取得土地的使用权，并导致住宅建设的混乱。当村民赖以生存的耕地征收后，只能依靠出让土地和租赁房产获得收入。

第二，从市场供需关系上看，开发商对于巨额的拆迁补偿费用望而却步，而城中村优越的区位条件和低廉的租房价格是城市流动人口和外地打工者的住房需求。房屋租赁的提供者在住房租赁的利益获得驱使下忽略房屋建设和环境协调，使得城中村成为环境恶化、景观脏乱差、社会问题多发的场所。

第三，由于土地制度的原因，城市管理对城中村的建设管理乏力。对于农村集体所有的土地，村民自己的地自己建设被认为是理所当然的事情。最终的发展结果是与市区城市空间独立、隔阂的独特景观。

2.乌鲁木齐城中村存在的问题

2.1城中村存在的主要问题

（1）环境问题

城中村用地发展无序、建筑零乱，建筑密度高。建筑多以2-5层为主，建筑间距小，部分楼形成“握手楼”“接吻楼”，建筑卫生环境差、消防隐患大。城中村内道路系统杂乱不成系统，多因建筑间距自然形成，交通用地严重缺乏。自建房内有企业小作坊、危险品仓库等与居民区混杂，安全设施缺乏。配套公共服务设施不完善，小学、托幼、公共绿地等公共设施缺乏。城中村建设多是自发建设，市政工程缺乏统一规划，供排水、采暖、燃气等市政设施落后。

（2）经济问题

城中村内的居民多以土地租赁、房屋出租为主要经济收入。这种收入方式导致了居民依靠租赁的“寄生形”生存状态，使得文化素质和知识技能相对较低，在社会竞争中能力有限。

（3）治安问题

城中村内的人口构成比较复杂，主要人口构成有原住居民、城市居民和外来人口。这个人口复杂的社区聚居了低收入和宗教信仰复杂的人员，人口管理难度大，社会治安问题突出，成为乌鲁木齐不和谐的社会隐患。

（4）民族问题

乌鲁木齐是多民族聚居区，各民族文化、宗教信仰、生活习惯、民俗传统也多有不同，对城中村的改造意愿和想法也不尽相同，改造处理不当容易滋生民族矛盾。

2.2城中村现状

2.2.1土地性质已转变

随着乌鲁木齐撤村建居工作的逐步完成，市区内绝大多数的城中村的土地性质已经成为了国有土地，这为城中村统筹改造提供了可能。

2.2.2房屋权属问题

城中村的房屋所有者基本已经办理了产权证。产权承认房屋的一层和二层建筑面积，对于三层以上的原则予以承认但注明超建面积。

2.2.3基础设施

乌鲁木齐冬季寒冷，供暖时间长。城中村缺乏集中供暖设施，由村民自主采暖，煤烟排放大气污染问题严重。通过近年的棚户区改造工程，城中村基本实现了集中供暖、统一供水、排水、供电、燃气等设施。

2.3城中村改造可能遇到的困难

（1）改造成本巨大

拆迁补偿费用是城中村改造费用的重要组成。城中村建筑的高密度、大容量使改造前期拆迁、安置的投入巨大，后期开发还需要承担建筑、道路、市政管线等设施的建设。开发企业需要对成本和预期收益进行核算平衡，以便项目资金正常运行。

（2）拆迁补偿难平衡

城中村居民从情感和经济上都难以割舍固有的居住区。用以维持生计的建筑拆迁补偿款往往会不合理的喊价，由于居民人数众多而很难达成一致补偿意见,给拆迁工作带来阻碍。拆迁问题须有政府支持主导，制定统一标准执行。

（3）利益分配问题

城中村改造是一个复杂的、多方利益博弈的过程。改造城中村，不仅需要使旧居民享有更好的居住环境，还要使开发商赢得合理的利润，使政府、社会获得良好的社会环境，以及城市品位的提升。这需要城中村集体、开发商、政府享有和其他开发项目相当的平均收益。

（4）开发建设困境

开发商改造城中村需提高容积率，否则无利可图没有积极性。如果容积率过高，影响城市环境，给建筑设计艺术发挥增加难度，公共设施配套的压力大。

3.乌鲁木齐市城中村的改造策略

我国正处于城市化进程的快速发展时期，各城市城中村的实际情况不同，选择的改造模式也不尽相同。乌鲁木齐的城中村改造可以借鉴国内外改造的理论和经验，选择合适自己的模式进行改造。

3.1选择适当的改造模式

总结乌鲁木齐市城市改造的经验和教训，结合现状城中村的实际情况，乌鲁木齐的改造策略应确立“政府主导、统一规划、一村一案、分区改造”的改造思路，采用多种改造模式。

（1）房地产开发模式。开发商市场化的改造模式，通过建设用地的招标获得改造主体资格。政府可以优惠条件吸引开发商投资建设，将改造工作完全市场化运作。开发建成后，收益一部分用于支付拆迁补偿，一部分用于支付建设成本，剩余部分作为开发商的利润。这种改造模式需充分利用民间资本在土地资本和市场营销手段运作。

（2）重大项目建设带动改造模式。通过大型企业、大型基础设施建设、大型交通枢纽建设、大型公共服务设施建设等重大项目的实施带动城中村改造。成功的改造案例有赛博特汽车城、亚中机电市场、新华凌市场等商业项目。

（3）政府改造模式。政府作为城中村改造活动的主体和责任人，全面负责城中村改造政策、方案、拆迁补偿费用标准的制定等所有有关工作。政府利用行政权力统一制定拆迁、安置的改造政策，使居民利益得到最低限度保护，同时能有效、有序的推进改造工作。这种模式能在城市发展的角度，最大限度的整合土地资源，改善城市环境，它适用于规模较小、地理位置较偏、经济实力较弱的城中村。

（4）保障性住房模式。保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的公益性住房。这种模式宜选择规模较小、距离市区较近、用地较为分散的城中村。

3.2城中村的改造策略

3.3.1集约利用土地，科学规划

在城市总体规划的功能框架下，统筹规划确定土地使用性质，处理好与周边用地的协调关系，集约利用土地，处理好用地近远期发展关系。用地规划应遵循居民需求，体现地方特色，对于住宅建设可配套一定比例的商业建设和办公建筑，提升地块功能；对于商业建设可建设写字楼、大型商超等，形成服务周边商业服务中心，提升城市服务功能和城市品位。

3.3.2统一政策，完善法规，责任管理

城中村改造，政策先行。公平制定合理的拆迁政策，根据不同的实际情况制定拆迁补偿标准，全面考虑到居民的利益；完善改造工作的责任法规，明确管理范围、管理内容和权限，保障改造工作和谐、安全、有序进行。

3.3.3转变居民收入模式，提高文化素质

城中村的改造使居民失去了赖以生存的土地和房产，要彻底改变他们的生活状态和思想观念需要从根本上改变收入模式，提高文化素质。政府应通过教育提升居民素质，定期对没有生活来源的搬迁户进行技能培训，培养新的就业模式，完善搬迁户劳动力市场服务建设，了解就业意愿和情况，适时推荐介绍合适工作，提高就业率。

3.3.4完善基础设施建设，改善生活质量

城中村的改造应对基础设施进行统筹规划，改善居住环境，解决好居民生活、安全等民生问题。改造根据规划方案合理配建市政基础设施，完善供排水、供热、燃气、电力电信、道路、垃圾处理等市政实施的同时还应配备文化、科技、体育等公务服务设施，同时加强对外来人口的管理，切实改善居民的生活环境和生活质量。

3.3.5采用多种方式解决资金问题

城中村改造需要大量资金运行，要拓宽资金渠道，除了政府财政支持和开发商民间资本，还可引进政府、企业共同合作的PPP模式。由企业通过招标形式作为项目筹资、建设、运营的主体，政府实施监督管理，实现筹措资金的灵活解决，利益的多方共赢。

4.结语

城中村问题是我国城市化进程中待解决的矛盾，也是城市更新过程中必经阶段。乌鲁木齐市作为“一带一路”上的重要枢纽，正处于城市职能转变，城市发展突飞猛进的关键时期。因此分析研究城中村的特点，制定、调整、完善相应的政策法规，解决城中村新旧更替的弊端，避免改造过程中矛盾隐患，加快城中村的改造研究、制定改造策略，严谨科学的规划实施，积极稳妥的解决好错综复杂的更新改造问题，是构建和谐社会，促进乌鲁木齐市健康、可持续发展的良好基础。