宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证工作实践浅析

宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证工作实践浅析

刘成成

河北省煤田地质局物测地质队河北邢台

摘要：农村宅基地使用权和集体建设用地使用权登记工作涉及我国广大农村，关系到千家万户实际利益。加快农村确权登记发证工作，是依法保护广大农民合法权益的重要举措，是加强我国农村土地管理的重要措施。文章针对宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证工作实践浅析进行了详细的阐述，内容仅供参考。

关键词：宅基地使用权；集体建设用地使用权确权；登记发证工作；实践浅析

1宅基地使用权的“前世今生”

1.1宅基地使用权的产生与发展历史

“宅基地使用权”具有鲜明的中国特色，是我国法律所特有的。从我国现有的历史资料考察，最早出现有关“宅基地”规定的是１９５６年通过的《高级农业生产合作社示范章程》第１６条，不过这时的规定并没有“宅基地”一词，而是采用“地基”概念。“宅基地”一词最早明确出现在１９６１年《人民公社条例》第１６条规定中，此条文第一次明确规定了宅基地的性质是集体所有的非生产性用地。１９６２年中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正案》明确规定了生产队土地的范围及禁止出租买卖的政策。可见，“宅基地”这一概念起源于人民公社化运动，于上世纪６０年代初步制度化。作为一项权利的“宅基地使用权”也经历了漫长的过程。随着我国民主法治的不断建立与完善，关于宅基地的法律及政策规定不断增多。但不论是１９６３年《最高人民法院关于农村和城市宅基地所有权问题的复函》、１９８２年《村镇建房用地管理条例》、１９８２年颁布的《村镇建房用地管理条例》还是１９８６年颁布的《民法通则》都没有涉及到农村宅基地的权利问题，甚至在１９８６年颁布和１９８８年、１９９８年、２００４年三次修订的《土地管理法》也没有出现“宅基地使用权”概念，直至２００７年《物权法》颁布，才在用益物权章节中单独规定了“宅基地使用权”，自此“宅基地使用权”第一次登上历史舞台。１９５０年颁布的《土地改革法》赋予了农民所有权人的地位，包括宅基地在内的土地所有权都随着土地改革制度由地主私有转换成农民所有，在此制度下，农民对宅基地便享有物权的所有权能，即占有、使用、收益和处分。但随着社会主义三大改造热潮的不断推进，经由１９５８年后“一大二公”人民公社化运动，农业生产资料也进行了社会主义改造，即确定农村土地包括宅基地归农村集体所有，禁止宅基地流转。

1.2关于宅基地使用权的基本认识

按《物权法》第１５２条的规定，宅基地使用权是指宅基地使用权人依法在集体所有的土地上建造住宅及其附属设施，并保有其所有权的用益物权。此权利是指农村居民为建造自有住宅及其附属设施供作居住等使用，而依法对集体所有的土地享有的占有和使用的权利。该权利主体指的是农村居民，但应界定为农户更符合实际。宅基地使用权指的是农村居民以及少数城镇居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有和使用的权利。准此而言，宅基地使用权人为农村居民、农户抑或同时包括少数城镇居民，学说见解并不一致。对宅基地使用权的权利范围，学者之间取得共识的权能包括：占有和使用的权利；建造住宅及其附属设施的权利；宅基地灭失后的重新分配权。宅基地使用权还包括依法处分宅基地使用权的权利，宅基地使用权也可以被继承，宅基地使用权人的处分权极其有限，即仅承认宅基地上的房屋出卖、赠与时，宅基地使用权随之移转，而且我国现行继承法及其理论以及继承实务，均不承认宅基地使用权可以继承，但是他又指出，依据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》第２１条为宅基地使用权的抵押和转让提供了政策性依据。《物权法》第１５２条、《土地管理法》第５９条和第６２条针对农村宅基地使用权的取得做了相关规定，农村集体经济组织成员经向本集体经济组织申请，并由乡政府审核，最终获得县级人民政府批准，便可取得在集体土地上建造房屋及其附属设施的权利并对该房屋及附属设施享有所有权。同时，宅基地使用权应当符合土地利用规划，严格遵守“一户一宅”原则。对于宅基地使用权自由流转的问题，形成三种不同意见，即自由流转说、禁止流转说和限制流转说：自由流转说的支持者认为，自由流转有利于农民宅基地的保值增值，禁止流转说差别对待城乡土地使用权，强化了二元差异，不利于小城镇建设；与之相对，禁止流转说主张宅基地具备社会福利性质，有必要保障农民基本居住的权利，禁止宅基地的流转有利于维护社会稳定，防止一部分人多占宅基地；限制流转说比较折中，即主张如果宅基地使用权人在城市有稳定的非农收入，有固定的职业，应当允许其转让宅基地。

2工作的基本原则

2.1因地制宜的原则

工作中我们要在《农村集体土地确权登记发证技术方案》的总体要求内，从本地区实际出发，结合当地的乡土乡情，多方调查，因地制宜制定适合于本地区的具体技术方案。工作时要掌握全局、掌握重点、先急后缓、先重后轻、有条不紊的推进土地所有权确权登记工作。

2.2充分利用的原则

开展工作前，收集已有第二次土地调查和农村集体土地所有权的调查资料成果，对收集到的资料认真调查研究，结合实际进行现场复核，依据能用则用，能补则补，能变（更）则变的原则开展工作，不搞全盘否定，保障已有资料利用最大化。但是实际工作时一定要认真清理、梳理、辨别相关成果资料，对错误、失效、违规的资料必须清除，不规范不齐全的要完善后再用。

2.3从长计议的原则

工作目标要长远，做好系统地工作计划，实事求是，从维护农村土地合法权益、城乡土地市场规范性出发，采用高科技手段，建立信息化体系，做到起点高、基础牢，效率高，各项工作逐步实施到位。

2.4依法依规的原则

首先依法办事，主要要依据《土地管理法》、《土地调查条例》、《土地登记办法》及其他相关规定，开展农村宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记工作。实际工作中，要求各级人员，认真做好本职工，杜绝弄虚作假，严厉惩治违法违规操作行为，确保资料成果的法律效律，具有权威性、真实性、准确性。

3项目质量检查与成果验收

项目要实行二级检查一级验收制度。

3.1过程检查

由作业单位对生产过程实施检查。主要检查环节从基础图件制作开始，逐步完成工作底图制作、地籍调查、数据处理、数据建库等工作。检查工作的主要内容首先是根据作业流程检查，含各实施阶段所采取的技术方、作业程序法是否满足规范要求，然后主要技术指标、质量指标是否按照质量检查规定严格执行，有没有执行到位，整改落实到位。

3.2最终检查

成果质量检查由单位质量管理机构对作业部门提交成果的实施检查工作，主要内容：

3.2.1所提交成果资料是否按规范和具体要求实地调查，调查范围内宗地是否有遗漏，重测等现象。

3.2.2作业单位的实际工作过程以及技术方法是否符合技术设计书及规范的技术要求；提交验收成果是否在技术指标、质量要求的精度范围内。如有实际操作不符合相关技术要求时，应责令作业单位立即进行整改。

结束语

积极开展宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记发证工作，是进一步深化我国农村土地使用制度改革的根本基础，是保护农民利益，保护耕地，保障国家粮食供给及安全的主要基础，是加快城镇化建设，推进新农村建设的重要基础，是维护新时代农村和谐稳定发展的有效措施。对今后周边地区开展相关工作有一定的借鉴意义。

参考文献：

[1]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[酝].北京：人民出版社，2016（09）：122.

[2]《中华人民共和国土地管理法》（主席令[2004]第28号2014-08-28）.

[3]《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2017〕146号）.