律师协会与社会管理创新

律师协会与社会管理创新

滕雨格

滕雨格

四川大学法学院(四川省成都市武侯区望江路街道一环路南一段24号610064(3987)

【摘要】律师协会作为行业组织，在社会管理中逐渐承担重任，律师协会只有进行自治、划清与司法行政机关之间的职权以及完善自身的管理才能更好地发挥其在社会中的作用。

【关键词】律师协会行业自治

1律师协会参与社会管理概述

律师协会，是指由律师组成的，不以营利为目的的，依法对律师行业进行自律管理的行业协会。①律师协会最重要的功能就是对作为律师协会的成员即律师进行管理，此管理主要限制在对律师的执业进行管理，旨在规范律师的入行要求、保障律师的职业道德、规范律师行业的发展，并代表律师整体，与外界进行交流，以维护律师的合法权益，提升律师的社会形象。

律师协会并不是一开始就作为行业组织参与社会管理，其行业组织的地位并不是一蹴而就的，而是由政府的一个管理机构逐渐成为能够进行行业管理的组织。建国初期，律师协会是政府管理律师的机构--法律顾问处的代名词，1980年《律师暂行条例》开始承认律师协会“社会团体”的地位，将其从行政机构中剥离而作为一个独立存在的社会组织，但此时的独立只是名义上的独立，实际上此时的律师协会还是设置在司法行政机构内部。②1986年，中华全国律师协会成立，律师协会才真正开始以独立社会团体的身份走入社会管理的舞台。1996年《律师法》颁布，将律师协会行业管理的主导地位确立，司法行政机关只对律师行业管理进行指导，律师协会拥有了越来越多的权限，包括对会员进行奖励和处分等权力，地位日趋重要。律师协会在为社会提供专业的法律咨询服务、推动法治进步、制约公权力的扩张、促进政府职能的转变的方面起着关键作用，逐渐成为行业组的中坚力量。③对律师协会的发展进行探索，将对其他行业组织的完善提供范本，对社会管理创新具有显著意义。但是律师协会在发展壮大的过程中，也存在很多的问题。

2律师协会参与社会社会管理的困境

2.1律师协会自治地位缺乏法律支持

律师协会自治，是指律师协会排除政府、党派、个人的干预，根据国家法律法规的授权，由执业律师组成社会团体，制定自己的章程、选举自己的管理机构、以对律师进行管理、规范和约束的制度。④在过往社会管理的过程中，政府的触角遍布社会的各个角落，一方面限制了行政效率的提高，另一方面也使得行业发展受到太多束缚。为了提高社会管理效率，需要政府把部分权力逐渐下放、让渡给行业组织，让行业组织来规范自身的发展。行业组织对本行业有深度了解，自我管理能够使得管理效率得到提高，也可以使政府负担减轻。⑤律师行业的规范化管理，才能使律师维护当事人权益、法律公平与正义的天职得到发挥，社会才能进步。但是我国虽名义上赋予律师协会在行业管理中的主导地位，但这种地位却处处受到司法行政机构职权的限制。司法行政机构在律师行业管理中掌管着诸如律师事务所设立、撤销的权力，律师执业资格的评估和吊销权，律师协会的行业自治地位被无限剥夺。

2.2律师协会与司法行政机关之间管理职能分配不清

我国已经确立“司法行政机关指导和律师协会行业管理相结合”的体制，但是现阶段，律师协会的行业管理职能被司法行政机关挤压，而且司法行政机关也没有退回到监督者和指导者的地位，律师协会与司法行政机关权力交叠、关系错综复杂、权力界限模糊。律师协会与司法行政机关均在制定律师行业规范，如全国律协制定了《律师职业道德和执业纪律规范》《律师会员处分规则》等，而司法行政机构也制定了《律师服务收费管理暂行办法》等行业规范，⑥行业规范制定权被分别置于两个机构，而且规范之间的效力等级未明确，形成行业规范制定权混乱的局面。律师协会与司法行政机构之间在行业惩戒权上也存在划分不明的情况，制定惩戒规则的权力同时被律师协会和司法行政机关享有，而对比司法行政机关享有的对律师进行“警告、没收违法所得、吊销执业证书”等权力而言，律师协会享有的“训诫、通报批评、公开谴责、取消会员资格处分”等权力就显得微不足道，⑦对律师进行惩戒的权限主要还是掌管在行政机关手中。律师执业资格的授予以及律师年检都是由司法行政机构来实施，律师协会对于作为律师协会成员的审核都无权进行，律师协会执业资格审查权能基本上被架空。

2.3律师协会内部管理机制不健全

律师协会只有自身管理完善才能在社会管理中起到正面作用，但是我国的律师协会却面临着管理涣散的问题。首先是律师协会是按照行政区划进行设置，有的作者提出此种设置不利于与司法行政机构之间划清界限，不利于律师行业的整体发展，⑧此种观点有待商榷。其次，律师协会内部缺乏完善的治理结构，虽然有作为权力机构的律师代表大会和作为执行机构的理事会，但却没有进行内部监督的相应机构，这种管理设置对于律师协会决策或者管理中出现的问题不能在第一时间发现，长此以往会对律师协会的发展产生消极影响。现有的职能部门也没有良好的分工，没有对律师代表大会的议事规则和理事会的执行规则进行细化，使得有的执业律师既参与决策又参与执行，管理混乱，整个工作无章可循。⑨

3创新律师协会参与社会管理的途径

3.1明确律师协会自治组织的地位

律师管理大体分为三种模式：以日本为代表的律师协会高度自治模式，律师协会享有高度的自治权利，可以不受司法行政机关的干预；以美国为代表的律师协会中度自治模式，律师协会与司法行政机关或法院分享管理权能；以我国为代表的律师协会低度自治模式，相关管理主要由司法行政机关进行。⑩与国外相比，我国的律师管理体制是落后的。要使我国律师协会能够自主管理，必须采取相应的措施明确律师协会的自治地位，立法就是一条重要的途径。通过立法将司法行政机构置于监督者的地位，以此来其管理职能，使其由微观的管理者转型成为宏观指导者。11为了杜绝律师协会将行业利益凌驾于社会利益之上，司法行政机关还应当对其进行有效监督。律师协会要拥有自治地位，还需具有独立的属性，不受任何行政机关、社会团体、党政组织以及个人的干预，以确保律师维护社会司法公正的职业属性。

3.2划清律师协会与司法行政机关的管理权限

明确各自的职能，才能让律师协会与司法行政机关在各自的职权范围内行使职权，互不干预、互不侵犯，保证管理体制良好运行。具体说来，行业规范制定权可以交由律师协会行使，司法行政机构只做最终的确认或审核，对其中违反社会公共利益的部分责令修改。12律师协会在制定行业规范的时候，要具备民主性与合法性，行业规范的制定要尊重成员律师的意见，可以由成员律师进行提案，起草人员要经过民主选举产生，行业规范的通过也要进行民主表决。在行业惩戒方面，各国基本上是将此权力分别赋予律师协会与司法行政机构或法院，13美国法院具有对律师的最终惩戒权，德国对律师的惩戒也同样由法院完成，日本律师协会虽然具有完全的惩戒权，但是如果对惩戒不服也可以向法院提起诉讼请求救济。我国可以效仿此种体例，适当扩大律师协会权能，司法行政机关保留最终惩戒权如吊销律师执业资格的权力，并对律师协会的惩戒进行监督，当其不依法进行处罚或者处罚不当的时候，责令其改正。14对于律师不服律师协会惩戒的，可以请求司法行政机构复议，对司法行政机构做出的惩戒不服的，可以请求法院救济，以最大限度保护律师的合法权益不受侵害。律师执业资格的审查，司法行政机构可以就此退出，而由律师协会进行，实际上发达国家对律师执业的实质审查都是由律师协会来完成的，不管是执业证书的签发也好或者执业过程中的审核也好。赋予律师协会资格审核权，才能使得律师能够符合整个行业的需求，遵守行业职业道德，保持行业业务水准。

3.3健全律师协会管理体制

有人提出将我国三级律师协会建制撤销合并，以排除司法行政机构的干预。虽然这种根据行政区划进行的设置不利于律师协会摆脱司法行政机构的控制，但是现阶段撤销一级建制，合并成两级架构并不现实。只要我们划分好律师协会与司法行政机构之间的管理职权，明确司法行政机构监督者的地位，按照行政区域来设立律师协会也不会影响到律师协会行使职权。我们只有在此基础上发展律师协会，消除管理中的盲点，并且划分好各级律师协会之间的管理权限，明确上下级之间的关系，才能使得律师协会良好运行。为了更好的监督律师协会内部的工作，可以借鉴现代法人治理模式，在律师协会内部中设置监督机构，对权力机构律师代表大会的决议过程，以及理事会在执行事务中进行监督，让决策、执行、监督三部分相互独立相互监督，保证管理工作顺利进行。并在各个机构的内部制定好各自的内部运行规则，明确权力机构提案程序、议事规则，执行机构执行范围，监督机构行使监督权力的情形和流程。

参考文献

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[14]谭九生.职业协会惩戒权边界之界定.法学评论（双月刊）.2011年(4).

作者简介：滕雨格，四川大学法学院2012级民商法专业研究生.