能源安全中的政府责任

能源安全中的政府责任

梁旭峰

摘要：以简要阐述能源安全的基本内涵和能源安全中政府责任的逻辑前提为基础，重点论述我国能源安全中的政府责任。

关键词：能源；能源安全；政府责任；社会契约论

中图分类号：F206文献标志码：A文章编号：1000－8772(2009)06－0032－03

收稿日期：2009-02-17

作者简介：梁旭峰(1970-)，男，河南南阳人，工程硕士，从事行政管理研究。

一、能源安全的基本内涵

能源安全在20世纪70年代首先从经济安全(供应安全)的角度引起人们关注。1973年12月在中东战争背景下，石油输出国组织(OPEC)将其基准原油价格从每桶3.011美元提高到10.651美元，从而触发了二战后最严重的全球经济危机。世界主要发达国家于1974年成立国际能源机构(IEA)，正式提出了以稳定原油供应和价格为中心的国家能源安全概念。能源安全的基本目标就是从满足消费者及其政府对能源需求的数量出发，指有足够的能源储备、产量和畅通的销售渠道，并且其价格变化不至于使消费者及其政府在竞争中处于劣势从而危及社会生产和生活。

二、能源安全中政府责任的逻辑前提

(一)权力的委托—代理关系是政府责任存在的基础

在现代民主政治中，公共权力的基础是人民，人民是公共权力的合法来源，公共部门的公共权力无论是名义上还是实质上都是来源于人民权利的让渡，所以，公民与政府之间的关系可以看做是一种委托—代理关系。这一理念是建立在社会契约论和人民主权基础上的。

社会契约论认为国家与政府的一切权力来源于公民与公民之间的契约或公民与政府之间的委托，公民之间、公民与政府之间之所以要签订契约，目的在于保障每个人的基本权利、维护个体社会成员的公共利益。正如何怀宏教授指出的，“社会契约意味着政府在承诺维护公共利益的基础上，它拥有了公共权力，即管理社会的权利、服务社会的义务、满足公众需求的责任。社会契约还意味着公民有服从公共权力管理的义务、监督与制约公共权力的权利。”政府行为如果超出了契约所规定的宗旨与范围，没有承担起自己的社会贡任，则将威胁到人类正义的生活秩序和公共利益，其权力的合法性基础必然丧失。也就是说，政府责任的缺失意味着权力合法性的丧失。因此，可以说，社会契约是近代民主政治与责任行政首要的逻辑前提。

总而言之，无论是社会契约论还是人民主权论，都为人类社会提供了一个普遍的政治真理，这就是：人民是国家的主权者，政府只是人民通过社会契约塑造的代理人。显然，权力的这种委托—代理关系必然要求作为代理人的政府承担一定的责任。换言之，政府的权力既然来自于人民的委托，理所当然就应该在人民授权的范围内活动，以保障公民权益、促进公共福祉为宗旨。正如潘恩所说：“一切授予的权力都是委托，一切僭取的权力都是篡夺，政府权力来自人民，必须对人民负责。”因此，作为权力受托者、代理人的政府应当明确：不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在。人民是权力主体与权力委托人，自己只是公权力的受托者与代理人。权力越大，责任也就越大。

(二)权责一致原则是政府责任存在的内在要求

无论是理论上或实践中，公共权力都可能被滥用，而成为危害社会的强权力量，损害公民的利益。为解决这个问题，许多思想家进行了探讨，最核心的内容就是必须对公共权力进行限制与约束，其中，最基础性的控制与约束就是：授予政府多少权力，就必须课以相等的责任。简单而言，这就是权责一致的原则。

权责一致原则表明了责任与权力是统一的、对等的，政府拥有什么样的权力，就负有什么样的责任。从法治的角度来看，有权利就有相应的义务，行使何种权力就应承担相应的责任。当权力行使者被授予了某种原本不属于他的权力，他就必须承担为权力拥有者服务的义务，这就是他的责任。脱离了责任，权力是无法存在的，否则，这种权力就是非法的、不合理的。换言之，这个原则就是对政府权力的限制。权责一致的要求是政府责任实现的保证，也规范了政府自由裁量权的行使。

(三)政府责任是政府价值公共性要求的必然选择

政府作为掌握公共权力的实体，把自我存在的公共性作为至高无上的原则。政府的组织结构、行为方式、运行体制、政策规范等等，都无条件地体现出其公共性。而且，这个实体不追求自己独立的利益要求和政治愿望，也不是任何一个社会集体的利益要求和政治愿望的代表，它所体现出来的是整个社会的公共利益和政治追求，这是政府的公开宣言。正是这种公共性，才奠定了政府价值的基础，并最终被政府价值所体现和反映出来。

在市场经济条件下，公共性更是政府价值的必然选择。因为，市场经济条件下的人是私人化的，物是私有化的，利益追求是分散化的。为了保障合理地组织生产和便于整个社会的协调发展，这种私人化的、私有化的和分散化的无限多向度必然要求有一个统一的整合力量，而这种力量是不能够由任何私人提供的，唯有政府能够扮演这个公共性角色。在这种公共性已成为社会及其市场的迫切要求的情况下，政府唯有做出公共性的价值选择，树立公共性的价值观念，才具有时代性和现代性。也正是政府价值的这种公共性的属性，造就了政府责任的必然选择。因为政府价值的公共性要求政府不应成为社会和市场中一个具体的利益追求主体，而是以一切利益要求主体调节者的身份出现的。也就是说，政府不代表任何一种具体的利益，而是作为社会普遍利益者出现的，追求的是社会的公共利益，政府的法律政令、政策规范和一切行政行为都必须体现和维护公共利益，防止和杜绝任何侵害公共利益的行为。

(四)理性的政府是政府责任的具体体现

行政管理在本质上是对资源的配置，而资源总是相对稀缺的，因而政府可资利用的资源有限，但社会公众对于政府的要求又是无穷的，都希望更多更好的服务与福利。政府为了对资源作出有效的分配，从而经济地达成国民优先的偏好与目的，政府必须进行理性地计算或决策，并运用最佳手段和途径达成行政目标。理性的政府应当有明确的目标；当它面对许多达成目标的方案时，通常会作出一个决策；能够根据自己的偏好以方案排序；政府的偏好会随着社会政治、经济和文化等条件的变化而变化；能从诸多方案中选出偏好等最高者；而且理性的政府还应具有较高的生产力。

三、能源安全中的政府责任

(一)引导民众，树立节流开源的理念，建设节约型社会

社会上的个人、组织、企业和机关是能源消耗者，节约型社会的实现需要其配合和努力。政府是社会公众利益的保护者，有义务、有责任让社会公众知道他们的根本利益所在以及如何维护和实现他们的根本利益。构建节约型社会是关系到公众、社会、民族和国家的大事。在构建节约型社会的过程中，政府有责任宣传节约型社会，让公众了解节约型社会的意义及其与他们的利益关系；教育社会各主体反对资源浪费，摈弃浪费陋习，厉行节约。宣传和教育的方式及形式可多种多样，可通过电视、广播、报刊和网络等媒体来进行，也可通过讲座、论坛和展览等形式来展开。通过宣传和教育，使社会各主体增强社会责任感，把外在的引导和强制行为内化为自觉的节约意识。这样，政府就能更好地领导社会各主体努力实现节约型社会。

(二)制定保证能源可持续发展的能源发展战略

我们要从国情出发，尊重自然规律和经济规律，借鉴国际经验，按照以人为本，可持续发展的科学发展观，制定出具有前瞻性、可实施的能源发展规划战略。能源安全问题涉及面很广，关系到能源资源、能源开发、能源结构、能源效率和环境保护等一系列问题，没有一个可以指导今后20年能源发展的战略规划，就无法为经济发展提供良好的能源保障，也无法保证能源本身的安全。

这其中，我们应辩证地看待能源发展和经济发展的关系：一方面能源对经济有重要的支撑作用，没有能源保证，经济难以健康持续地发展，能源应承担起这种支撑的责任；另一方面能源对经济发展也有重要的约束作用，能源发展反过来要制约经济增长的速度、结构和方式。经济增长需要多少能源就生产多少能源的发展模式，粗放的能源消费方式，是不可持续的。因此，经济发展也要充分考虑能源的承载能力，也要从这个角度进一步把握能源发展战略和指导思想。

(三)改革政府的能源管理体制，实现能源领域市场化

当前我国能源行业的政府管理职能过度分散，缺少代表国家意志的、统一的能源管理部门，政策随意性等问题突出。为此，建议组建统一的政府能源管理部门，以体现国家整体利益，统筹能源各产业的发展和利益协调，综合规划国家能源战略和制定能源政策。按照“政监分离”的原则，组建职能相对集中的能源监管机构，由其对存在垄断特征(如电力、石油、天然气)和安全问题较突出的部门实行独立监管，并做到依法监管、依规监管。

(四)积极开展能源外交，加强与石油消费国和输出国的对话

加强国际合作，增加国内能源政策和市场信息的稳定性和透明度，可以消除其他国家的猜疑和担心，促进国际市场稳定。在总体外交战略中要把能源外交置于重要地位。我们应积极参与东亚、东北亚地区的能源合作，与俄罗斯和中亚的合作，以及与中东国家的合作等；继续加强与重产油国(区)的政治、经济和外交关系；有选择地加入相关的国际组织，积极参与有关石油的国际贸易、金融、运输和相关经济组织的活动，如参与马六甲海峡安全管理事务等；积极参与产油国和石油消费国的多边对话，充分利用相关国际能源多边协调机制，趋利避害，化解矛盾，切实保护中国在利用国际石油资源方面的利益；同时也要加强中国的国防安全战略，积极考虑海外来源的石油供应安全保障问题，例如加强中国海军力量以保障海上运输通道的安全、积极参加维护中东地区的和平与稳定等。

(五)实行石油战略储备

顾名思义，石油战略储备是用于国家战略之需的石油储备，其目的是增大国家石油供应保障的可靠性和稳定性。石油战略储备是国家战略资源储备的一个重要组成。由于中国已经成为世界重要的石油输入国，因此及早建立起自己的战略石油储备体系就显得十分必要了。根据其他国家的实践经验，中国可以在10—15年内分三个阶段建立并完善本国的战略石油储备体系。在国家战略石油储备体系的建设投入和管理方面，应采用国家加企业的模式，储备方式以油库加油田(即产品加资源)为宜。

迄今为止，拥有战略石油储备能力的国家，如美国在动用其战略石油储备时还只限于平抑世界油价波动。因此，中国采用政府加企业的投入与管理模式一则可使企业在未来世界油价波动时具有较大的自主性，二则可减轻建立战略石油储备体系时的国家负担，是一条适合我国国情的战略石油储备发展之路。

参考文献：

[1]李卫宁.我国能源安全战略构思框架[J].经济研究参考，2005:47.

[2]张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2000.

[3][法]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆.1980.

（责任编辑：张玲）