探析土地利用规划与城市规划的协调

探析土地利用规划与城市规划的协调

李漫霞

顺德区城市更新发展中心528300

摘要：城市规划与土地利用规划都是影响与制约城市化进程加快的关键原因，二者怎样协调对接非常重要。就现阶段我国城市化进程中，对城市规划与土地利用规划的不协调性进行分析，并就不协调原因开展研究并提出决策方案，以完成我国城市规划与和土地利用规划的协调与统一，然后在完成土地利用规划的有关章程的前提下完成城市的合理布局与可持续发展。

关键词：城市规划；土地利用；协调

引言：

经济的迅速发展是中国综合国际提高的关键表现，然而经济的迅速发展也给中国带来了非常多的问题，例如过度开发土地资源，工业发展带来的环境污染等问题越来越严重。在实际中，要把土地利用规划与城市规划的发展协调好，在完成科学运用土地的前提下，确保城镇化与经济的持续、稳定、健康发展。准确地处理土地利用与城市发展的关系，推动二者协调发展，是确保中国经济、社会可持续发展，落实科学发展观的关键环节。所以土地利用规划和城市规划（简称“两规”)存在紧密关联，尤其是在城镇建设用地规模上需要互相协调发展，不然用地控制将无所适从。

1.二者之间存在的矛盾

这几年来，中国城镇化进程加快，对土地利用的需求持续加大，城市规划和土地利用总体规划的不协调性渐渐加大，甚至存在互相矛盾、互相矛盾、冲突的位置，不但影响了城市建设的总体效率与质量，也不利于土地资源的科学利用。现阶段，中国城市规划关键是依据城市区域内经济和社会发展的计划来利用土地，这一规划所根据的法律法规关键是《中华人民共和国城市规划法》，而土地利用总体规划则是从地区土地资源特征、功能和耕地保护等层面对土地的开发利用作规划，这一规划关键根据的法律是《土地管理法》，尽管二者的法律地位一样，然而侧重的内容不一样，使用的规划方法、统计数据也存在相对大的差别，在数据处理上缺乏衔接性，特别是在农村耕地越来越少、污染加剧的状况下，土地利用总体规划更强调从农村土地保护的方面来拟定规划，而城市发展则需要拓宽城市发展空间，对土地的要求相对高。由此可见，城市规划要求最大限度地完成土地的空间功能，而土地利用总体规划则偏向于对建设用地总量的控制。城市规划和土地总体利用规划的矛盾，不但表现在法律根据、指导思想的不一样，还表现在实施、行政上的不一样，城市规划有地区政府依据地方经济发展要求拟定的，表现了地方意志，而土地总体利用规划则是依据中央对土地利用的总体规划进行的，这也造成了在实际的规划实施中，城市规划与土地总体利用规划存在不协调、甚至矛盾的现象。

2.“两规”协调的思路和途径

2.1法律与制度上的创新

从当前法律法规系统看，《城市规划法》一定为城市规划的编制与实施提供了有力的法律支持，从现实的效果来看，城市规划实的严肃性、合理性与可施性都优于土地利用规划。相比来说，中国还没有一部“土地规划法”，对土地利用规划的法律界定也只限于《土地管理法》的一些章节，并且对于违法处罚所言甚少。尽管说已把土地利用规划上升到了法律的高度，可是这种法律效力既不可以约束规划编制者的意图，也不可以约束规划实施者的意图，存在相对大的随意性。所以，建议拟定相关的“土地规划法”，清楚确定土地运用规划编制与实施过程中的细则，对违法行为作出清楚确定的法律界定。另外，建议借鉴城市规划师制度，设立“土地规划师”执业资格制度，提升从业人员素质，健全法律约束机制。

2.2建设两规相协调的规划编制系统

（1）规划指标的协调。首先，要研究人口和人口规模。在统计人口方面，统计、公安、计生等部门要拟定可操作性强的方法与对策，实施统计与分析本地区流动的人口数据，并结合人口普查数据实施更新。同时，对于环境容量要增强研究能力，让城市规划与土地利用规划达到在人口规模上的相同水平。其次，城市建设用地规模划分。划定城市建设用地规模时，城市总体规划不能超过土地利用总体规划确定的范围，并且城市规划与土地利用规划建设内涵上一定要保持一致的定义。为了确保城市用地在内涵上的一致性，还有确保在用地指标上两个规划的相同性，在两个规划的用地分类时要尽可能地对建设用地的分类保持内涵上的定义一样，建设用地这一大类下的各种类的外延与内涵最少要确保一样。（2）“两规”在编制内容上实施清楚确定的分工。“两规”在编制内容上有非常多类似或者相同点，所以一定要清楚确定各自的编制重点，防止在相同编制内容上的重复。编制土地利用总体规划的出发点与落脚点要放在粮食安全的保证上与耕地的切实保护上，对农用地转为建设用地等行为进行严格控制。

2.3统一技术规范

依据之前两个规划各自应用的规范，实施协调统一，重新确定一个两项规划都适用的用地分类规范，统一规定两个规划的规划期限和所使用的相关数据的统计口径。经过统一和规划相关的各类标准、规范、技术方法与编制方法，以在基础数据与规划指标等方面达到两个规划的协调相同。这里需要把3个方面的内容协调好：（1）城市规划区领域。规划区领域划得太大，城市规划行政管理部门很难管理，与土地利用规划和土地管理部门间也会相对多的矛盾。（2）人均建设用地规模指标。从建设当前城市的方面考虑，主要能够合理的放宽建制镇的建设用地。可是要严加控制普通镇、乡、集镇与村庄建设用地和分散的乡镇企业用地。（3）两个规划的用地分类指标。关键是土地利用总体规划中要进一步的细分城镇、村庄、工矿用地等，让两者有对应关系。

2.4协调统一的城市发展方向

在城市发展方向上要让“两规”达到协调统一，城市的性质一定要先确定，这对城市发展规模与发展方向具备决定性的功能。依据我国国情，城市发展用地时首要思考的问题是保护耕地。其次，要结合地区范围内的土地合理性评价与在城市发展的阶段中建设基础设施的状况，在保证基本农田的基础上，城市的发展方向要科学的确定，就是向宜建区与基础设施有所延伸的位置拓展。

2.5增强城市规划建设中的用地内涵

城市人口持续增加，城市规模持续扩张，只可以靠城乡统筹才可以解决建设用地和保护耕地的矛盾。在确保节约利用城市建设用地的同时，鼓励农村建设用地向节约集约发展。展开农村集体建设用地流转，盘活农村集体建设用地，让由于经营不善废弃不用或低效运用的建设用地获得再运用。鼓励建设多层规范厂房，防止重复建设，让社会资源浪费。科学规划进行城乡建设用地“增减挂钩”项目，扎实展开集体建设用地整理工作，由政府统筹集中置换到国家的建设用地使用搬迁、复垦项目腾出的集体建设用地指标。做到不增加建设用地总量，不减少耕地总量。在提升农民的居住环境，确保农民权益的同时，也为城市的建设提供了发展空间。

2.6保证实施的一致性

在进行城市总体规划和土地利用总体规划时，需要政府发挥职能。第一，科学发展的思路要严格遵循，第二，还要把城市的经济建设协调好，环境保护，人口流动与自然资源互相统一。同时宣传与推广的力度要加大，合理的应用法律，技术和行政的职能。对于实施的过程要加大监管与指导力度，最好成立公众监督，公众参与的机制，调动公众的主动性。做到以上几点一致实施，提升政府部门的工作效率与公众的参加热情，避免违反规划情况发生，确保城市总体规划与土地总体规划协调的实施。

结语：

中国人口总量较高，耕地资源比较稀缺，只有在实践中把“两规”之间关系协调好，才可以从根本上解决城市发展与土地利用的矛盾。城市规划和土地利用规划都表现了宏观调控意志,要完成“两规”从拟定到实施的每一个阶段的协调发展，以确保在城市经营和工程项目建设等实际运用程序对土地的合理有效开发。唯有高度协调发展的城市规划和土地利用规划，才可以有效的指导中国的城市建设和土地资源运用。

参考文献：

[1]韩旻羲.浅议土地利用总体规划和城市总体规划协调研究[J],资源与人居环境,2012,(3):50-57

[2]吴俊.浅谈土地利用总体规划与城市规划的协调问题[J].魅力中国,2011,(21).

[3]李振.土地利用总体规划与城市规划的协调[J].中国新技术新产品,2013,(24).