农用地转用补偿及补偿制度改革探析

农用地转用补偿及补偿制度改革探析

谢飞

喀左县国土资源局辽宁喀左122300

摘要：我国目前的农用地转用大体上分为三种类型，包括农用地转为集体经济组织内的转用、单位或者个人的转用以及国家征用。农用地转用是土地流转过程中的重要形式之一，涉及到众多权益的保护。但结合实际情况，我国当前的农用地转用制度仍旧存在不足，需要进行一些探讨并提出相应的改进和创新。

关键词：农用地；转用补偿；国家征用；改革创新

引言

随着城市化进程的飞速推进以及社会主义市场经济的不断发展，社会对于土地的需求扩大，并在一定程度上加大了土地供需的矛盾。城市化一方面使得经济不断发展，城市化与土地的联系更加紧密；而另一方面，也使得相应的矛盾凸显。众所周知，粮食的生产赖于土地，一定面积的土地对粮食的产量有不可忽视的影响。协调好土地面积和粮食产量的问题，是农用地领域当前的研究重点。由于农用地的不断转化，使得关于农用地转用补偿逐渐被重视。虽然我国法律制定了相应的规定但是在整体上依旧不够完善，在贯彻落实过程中也存在诸多不规范的现象，在农用地转用的管理过程中频频出现问题，有些问题甚至已经成为了社会重大问题，亟待解决。针对现实存在的农用地的一些问题，相关的部门进行了探讨和分析，相关学者也参与了讨论并提出了相关的意见，但是关于农用地的补偿问题涉及甚少，相关的政策及规定和意见基本上停留在更为表面的问题上。因此，本文将从农用地的基本概念着手，对农用地转用补偿及其补偿制度进行分析，并针对补偿制度的改革创新提供可行性建议。

一、农用地转用概述

农用地转用具体指将农用土地转变为建设用地的过程，即改变土地的性质。我国根据社会的实际情况，对土地采取用途管理制度，对于土地的用途非经法定程序不得改变。大体上，我国的土地类型包括农用地、未利用土地及建设用地三种。农业地，即用途仅限于年农业生产的土地。依据我国相关的法律法规，耕地、草地、林地、农田用地以及养殖水面都属于农业地的所包含的范围。通过实际情况来看，我国关于农业地的转用方式，目前包括以下几种：

（一）经济组织内的农用地转用

该种农业地转用的主要形式是将农业地转用成集体经济组织的建设用地，又或者是转用为农民的的宅基地。

（二）供集体经济组织之外的单位或者个人使用

关于此项转用方式，我国法律作出了专门的规定，在《中华人民共和国土地管理法》的第34条进行了规定，单位或者个人进行相关的建设，需要对土地对应用途的使用，须按照法定程序进行申请并获得批准，否则不得使用国有土地。分析该法条可知，任何单位或者个人寿险应当将土地转化为国有土地，才可将原来直接使用于农业生产的土地进行转用为建设用地，再从相关部门获得土地的使用权，而土地的所有权依旧属于国家。

（三）国家征用

一般而言，国家不会轻易动用公权力干涉土地使用权的流转，但是基于公共利益的需要有时候需要进行规制。《中华人民共和国宪法》第5条明确了国家在必要时，可以根据法律进行征用，将集体土地转化为国有土地，以更好地维护社会公共利益。

二、我国农用地转用补偿存在的问题探析

农用地转用补偿在学界中通常被认为是在将本身直接用于农业生产的土地转化为建设用地时，而给予使用者的一种补偿。强调对原来土地使用者的经济补偿。此外，通常认为补偿的标准则应该结合现今的经济发展水平状况作出界定，从而依据更为宏观的社会角度进行综合的评定得出相应的补偿价格。但是由于现今关于农用地转用补偿问题的研究涉及较少，理论涉及较窄，加上相关的法律法规也不够完善，导致在实际操作过程中出现了一系列的违法乱纪现象，造成了一些社会问题。具体包括以下方面：

（一）农用地转用补偿标准不合理，补偿数额较低

一般而言，基于公共利益建设而使用的土地，通常都由政府直接进行征用后，投入对社会基础设施的建设和社会福利方面。而用于商业目的、旅游项目及房地产等盈利性的土地，在适用的补偿标准理应有所不同，盈利性的补偿数额应高于公益性质的补偿数额。然而在实际操作中，不论是用于公益性质或者用于盈利性质的土地征用，在补偿标准和数额上都处于一个水平线，且征地范围过于宽泛，尤其针对于非公益的土地征用的补偿标准明显过低，补偿标准远低于国民预测性，降低了民众的接受心理。

（二）补偿费用分配较为混乱，农民利益得不到实质保障

不可否认，在对相关的土地转化为建设用地后，应当对农民个人和集体经济组织给予一定数额的经济补偿。而涉及到补偿主体和补偿数额是一项较为复杂的工作，一般的补偿应是对应补偿，即补偿给土地的使用者。现实情况中的操作也往往复杂得多。一方面，农村经济在我国存在两级制，使用主体包括村和社两级。我国法律未对于农用地的使用者作出明确规定，对于属于此种情况的补偿标准更没有任何提及。另一方面，由于家庭联产承包经营制在我国农村一直实行，所以当原先直接用于农业生产的土地改为建设用地时，相关的补偿工作必然也会涉及到承包人的利益，还有村以及社的权益，涉及的是三方利益的权衡。然而对于上述补偿问题，我国法律法规没有做出相应的规定，势必会导致补偿费分配的混乱。不仅是农民的补偿费得不到合理分配，在土地转化中还面临失去土地使用权的风险，合法权益难以得到切实保障。

三、农用地转用补偿制度改革探析

针对以上存在的问题，根据我国目前的社会经济发展的实际状况出发，可以从以下方面着手：

（一）畅通农用地转用渠道，改革土地征用制度

随着我国开始实行社会主义市场经济体系之后，社会的经济不断得到发展，原先的较为单一的国有经济体制转变为多种形式的经济模式，包括个体经济、私营经济及合营经济等形式的出现，土地征用制度难以完全适应相应的变化。而这种经济体系之下，相当一部分的建设用地逐渐由公益性转变为非公益性，若继续沿用之前的补偿标准难以符合要求，将会加剧不合理性。因此，在农业地的转用过程中，应当将公益用地和非公益用地进行严格地区分和界定，划定土地征用的范围。在这一层面，我们可以借鉴国外关于土地转用的教训，对于非公益用地目的的农业地转用，可以直接将土地使用权进行合理的转让。

（二）加快土地征购制度建设

土地征购相比于土地征用而言，更具有市场化，两者的重点有所不同。土地征用重点在于征用，而土地征购则更加强调将土地在放在市场经济条件下进行合法的买卖。土地征购更像是，国家以一定形式向相关的集体对土地所有权进行收回，并且给予相应的市场化补偿。关于土地征购，我国《土地管理实施条例》已经进行规定，但目前的实际情况分析，土地征购的规定和理论研究仍旧不够完善，在实践中更是难以推行。为此，应当加快建立健全土地征购制度，将土地征购制度理论进行完善，以推动实践的可行性。

结语

农用地转用补偿问题是土地制度的重要环节，涉及到国家的经济发展规划，尤其在土地资源日益短缺的情况下，合理解决农用地转用补偿显得尤为迫切。为此，相关的政府部门应当积极探索解决对策，加快农用地转用补偿制度的改革，确保农用地转用制度的合理施行，保障其顺利进行，以更好地促进社会的和谐发展。

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