我国农业保险发展现状及建议

摘要：农业保险在各国均视为保障农业发展的重要举措，我国的农业保险近年来也取得较大发展，为调查研究我国农业保险发展状况，在河南科技大学SRTP项目支持下，课题组通过调查问卷下乡走访搜集信息，并结合国内农业保险发展资料，发现我国农业保险在农户、保险公司、政府、法律等方面也面临一些问题需要我们去面对解决，研究探讨我国农业保险发展的现状，以更好地保障未来中国农业保险的发展。

关键词：农业保险 农业保险公司

农业在国民经济中的重要地位不言而喻，各国都十分重视农业，农业保险被视为保障农业的重要举措。中国是一个农业大国，党和国家将"三农"问题作为经济工作的重中之重，农业保险是促进我国农业发展、保障农民群众切身利益的重要手段。

近年我国农业保险实现了跨越式增长，2010年我国农业保险保费收入达135.7亿元，为农业提供风险保障金3943亿元 ，我国农业保险呈现出良好发展态势。但从数据上看，2010年全国保费收入97.09%是享有财政补贴的农业保险业务保费 ，我国农业保险发展也面临一些问题。

为调查分析农业保险发展困境，2011年6月至9月以及2012年1月至2月期间课题组通过问卷调查、实际下乡走访等形式搜集信息，对反馈信息进行整理结合国内农业保险发展资料，从农户、保险公司、政府以及法规制度构建四个方面对农业保险发展进行分析并提出应对之策。

一、农户角度分析研讨本次调查内容涉及农业遭受的主要风险，农户对农业保险的了解程度、承保意愿、承保情况及满意度、需求度，农业保险实施效果等方面。共发放问卷60份，收回有效问卷45份。

（一）调查对象分布情况：本次调查对象主要分布在河南、湖南、湖北、安徽、福建等我国主要农业生产地。所涉地形主要是平原和丘陵，农业模式以种植业、养殖业为主。数据显示我国在2006年至2010年的5年间，当年返贫的农户中有55%由于自然灾害，其中16.5%的农户当年遭受减产五成以上的自然灾害，42%的农户连续两年遭受自然灾害打击 .

（二）调查对象对农业保险的认知情况及分析：

本次调查农户对农业保险情况，设计问卷时，提供了四个选项，即A 没听说过 不知道；B听说过 懂一点；没接触过；C 了解些 接触过；D 了解差不多 经常参保 .调查情况统计如下：

类型AB CD

频数152460

百分比33%53%13%0

从表中可以看出农户对农业保险了解程度偏低。在调查时发现，66%受访者都听说过农业保险，但有部分人混淆了农业保险和农业补贴，甚至将农业补贴误认为农业保险。更有少数受访者还将农业保险收费理解为变相收费，从而心底持排斥抵制态度。

另外，调查显示农户对于农业保险了解的途径局限。他们受制于文化水平低和信息渠道闭塞，信息知识以口传相授，村干部身先表率号召，对媒体的广告宣传信任度不高。调查显示：农户对农业保险了解的渠道主要是官方宣传，该比例达56%.其次是电视、报刊、广播等媒体和家人、朋友的介绍，分别占22%和11%.

（三）农户对农业保险的需求程度及其分析：

类型非常需要比较需要无关紧要不需要

频数172431

百分比38%53%7%2%

调查发现农户对农业保险期待值高，热切期望农业保险能够在帮助他们抵御自然灾害，降低农业损失，稳定农业生产方面发挥巨大作用。农户获知农业保险知识和国家农业保险方针政策的积极性高。但也有些农户仍受传统观念的影响，认为凭借以往的经验在农业灾害来临前做好防灾工作就已尽人事，而农业灾害造成的损失大或小则属天意。

（四）农户投保现状及反思：调查发现由于农户农业保险知识的缺乏和对保险公司、保险产品的不信任，参加农业保险的农户仅占调查人数的14%，而未参加农业保险的农户占86%.还有些农户实际已投保，但因知识的缺乏，而不清楚参加的何种保险甚至不知道已投过保险。同时保险公司部分业务员能力有限，造成农户与保险公司沟通障碍。

二、保险公司层面分析及应对之策
（一）保险公司面临的状况：首先，农业保险市场开发困难盈利维艰。数据显示：剔除政府财政的支持，保险公司农业保险部分多处于收支平衡甚至半亏损状态 .这种低盈利状态进一步抑制保险公司开发农业保险险种的积极性，最终导致农业保险市场陷入低盈利、保险险种不完善、市场开发困难、更多保险公司不愿进入农业保险领域的怪圈。

其次，保险公司与农户沟通脱节。保险公司与农户信息交流的不到位导致保险公司与农户联系脱节，一方面保险公司开发的农业保险品种市场销售不好，效益较低。另一方面，农户因缺少适合的农业保险产品，对于农业保险产品了解程度低，致使保险公司与农户频频"剑拔弩张、兵戎相见".再次，农业保险理赔难度大。由于农业生产区域性、季节性、情况复杂，因保险合同规定的保险事由造成的损失与非可承保事由造成的损失区分难度大，调查取证困难，判断出险程度难等，造成了保险公司理赔困难，一方面难以准确理赔，另一方面也难以及时理赔。

最后，农业保险市场运行机制不完善，保险公司面临巨大经营风险。我国因未建立完整的农业保险再保险制度，也缺乏相应再保险机构。在农业保险风险分散机制缺失的情形下，一旦短期内集中遇到巨额风险赔付，易造成保险公司短期内资金链断裂从而导致其破产。财政部、国家税务总局2009年颁布《关于保险公司提取农业巨灾风险准备金所得税税前扣除问题的通知》，对于风险准备金予以税前扣除，提升保险公司抗风险能力，但保险公司缺乏再保险分散风险机制，基于对未来农业保险风险的担忧，影响了其扩大农业保险市场积极性。

（二）应对之策：首先，面对农业保险盈利艰难，保险公司一方面要针对不同地区，积极开发适合农户需求的险种，开阔市场，推动市场完善。另一方面也应加强自身管理制度创新，开源节流提高盈利率，努力打破农业保险市场发展怪圈。

其次，面对农户与保险公司沟通困境，可一方面继续发挥兽医技术员的沟通桥梁作用，另一方面要定期组织专业保险业务人员进村下乡对农业保险进行答疑、对保险合同条款予以解读、搜集农户需求讯息，宣传农业保险产品，扩展农业保险市场，提高农户与保险公司彼此信任度。

再次，面对公司理赔难度大，农业保险理赔成本高，结合地区实际，由保险公司直接和回收承包村集体土地的组织（部分地区暂时还不适合土地回收承包转租的，可以推行以村集体的名义）签订合同，这样一方面可以降低保险公司支出，方便调查农业灾害损失，降低保险公司理赔难度，同时更有利于平衡双方地位，维护农户的实际利益。

最后，保险公司一方面要积极开阔农业保险市场，另一方面也要做好农业保险再保险，我国加入WTO到现在，我国金融和保险市场也会对国外投资者开放。国内农业保险公司可以参照北京地区农业保险再保险模式，在政府的支持下与国外的保险公司签订再保险合同，分散其经营风险，分化短期集中理赔给保险公司造成资金链断裂的危险。

三、政府层面存在的问题及解决途径：

（一）政府在农业保险方面存在的问题：首先，政府对于农业保险发展缺乏经验。我国农业保险制度始创于建国初的政策性农业保险，但改革开放后因农业不能像工业、房地产等行业带来税收和政绩，所以一般处于被忽略地位（以河南省为例，关于农业保险的规定最早见于2007年《河南省人民政府关于批转省发展改革委河南省政策性农业保险试点方案的通知》，在此通知中，河南农业保险率先开始在洛阳、三门峡试点烟叶保险，修武县开展肉鸡养殖保险，在偃师开展奶牛养殖保险）。虽从2004年连续8年中央 "一号文件"锁定三农问题，强调农业生产。地府政府才开始提高对农业保险的关注。但是由于长期对于农业保险的忽视，导致对于保险发展缺乏经验。

其次，政府对于农业保险的宣传力度不到位，特别是基层政府，对于农业保险认识水平因各个地区的差异性也有所不同。我国农业保险现还处于起步阶段，需要政府给予巨大扶持。农业保险的发展离不开政府的支持。

（二）应对之策：首先，政府加强对于农业保险的调研，做好农业保险试点工作。从农业保险试点地区调查分析农业保险的新情况，并及时发现问题，提出合理地解决方法，从试点地区积累的经验教训出发，创新农业保险市场规范机制，完善农业保险管理制度。

其次，政府应该准确定位农业保险，在财政上予以支持。从国外农业保险发展历程讲，发达国家对于农业保险多采取保费、管理费补贴和税收补贴，以美国为例，对于商业保险公司提供业务费用补贴和对农作物保险免征一切税赋，鼓励地方政府给予财政支持等措施。我国应参照美国政府农业保险补贴制度，结合各地区情况选择恰当的农业保险补贴策略。

最后，政府应建立完善的农业保险市场机制，规范农业保险市场为农业保险市场运行保驾护航：协调农户与保险公司的关系，做好保险公司与农户沟通的桥梁，促进双方的沟通，增进双方的互信；建立合理的机制来分散保险公司经营风险，解除保险公司经营后顾之忧。合理有效的市场运行机制，将会为农业保险市场良好的运行注入强心针。

四、法律层面农业保险面临的问题及建议

（一）我国关于农业保险的立法状况目前，我国没有制定专门规范农业保险的法律，在《保险法》中也未对其做出专门规定，农业保险制度立法严重缺失。我国对农业保险的规定最早追溯于1985年国务院颁布的《保险企业管理暂行条例》第二条，但1995 年颁布的《中华人民共和国保险法》第一百四十九条又直接导致将农业保险排除在《保险法》适用之外，同时《保险法》的制定与实施宣布了《保险企业管理暂行条例》失效。农业保险自此缺少了单行法规的依据。历次的《保险法》修订仍旧将农业保险排除《保险法》适用范围。在农业保险试点的过程中，也未出台专门农业保险条例，农业保险法律法规的缺失成为制约我国农业保险发展的巨大障碍。

另一方面，农业保险的相关文件和规定，体系庞杂缺乏协调，也成为制约农业保险发展的绊脚石。从2004年到2011年的八个"一号文件"都提到要加大支持政策性农业保险力度，但是相关规定过于笼统。我国《农业法》和《保险法》都不是农业保险的专门法律，规定的范围太广且缺乏操作性。我国关于农业保险的规定多见于《农业法》、国务院、财政部、保监会、农业局等部门印发的指导意见和管理办法（保监会联合农业部从2007年最早发布《关于做好生猪保险和防疫工作的通知》至2012年财政部发布《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》，以部门通知的形式规定农业保险的通知达12个。它们效力等级低，缺乏具体实施细则），这些规定对于农业保险法法律体系的定位、主体、客体、经营管理、农业保险各方权利义务关系都缺少具体法律条文的规定，导致农业保险法律制度缺位，难以适应现实需求。

总之，农业保险立法的缺失，抽象概括的规定不能为农业保险提供具体的法律指引和法律保障，也不能为农户分担农业经营风险，严重制约着农业保险的发展，最终制约着我国农业发展。

（二）农业保险立法规划：国外农业保险发展经验和我国农业保险试点经验教训表明，发展农业保险需要先行立法，推动专项农业保险立法工作，有利于为发展农业保险提供法律保障。

首先针对我国农业保险立法的缺失，可先由各个农业保险试点地区结合试点经验以暂行办法、规定的形式对农业保险制度予以规定。然后由保监会加强与农业部、财政部、税务总局等部门的协同，在各试点地区暂行办法、规定基础上，推动《农业保险法》立法进程。作为前期的立法工作，可先由国务院制定《农业保险规划发展管理条例》，将农业保险活动纳入法制化轨道，使其有法可依。

再次，全国人民代表大会常委会应对《保险法》予以修订，在《保险法》中，增加对农业保险基本制度、框架性、原则性的规定，使其对农业保险起到价值指引、行为导向作用。《保险法》应成为《农业保险法》的立法之源。然后全国人大常委会参照结合财政部、保监会、各地方人大和政府制定的通知、建议制定《农业保险法》，使其以单行法的形式形成专门针对农业保险的立法，具体规定农业保险的制度、体系，明确农业保险主体、客体、内容、行为规范等，从法律体系上明确农业保险制度。

最后各地区依据本地特色，在《农业保险法》基础上制定地方性法规具体实施细则。因农业发展地域性特点和各地经济发展水平的不同，各地结合本地情形，在实施层面上对农业保险制度进行实施，健全农业保险法律体系，保障农业保险的顺利实施。

农业保险法规的制定一方面要坚持循序渐进原则，从我国实际出发，由于各地自然地理气候、经济水平、农业发展的模式都存在较大差距，短期内难以形成统一的农业保险制度，全国性的立法将是一个漫长与复杂的过程。从加拿大农业保险的立法实践来看，其良好有效的农业保险管理制度基于24年的调查论证，通过试点过度最后才正式出台《联邦农作物保险法》。我国农业保险法由先行试点地区制定的农业保险规章循序渐进，最后变为成熟的农业保险单行法。

另一方面，坚持法律与政策相结合的原则，农业生产关系重大，且我国复杂具体的情形，单纯的法律制度还不能完全保障农业发展，须同时辅以配套的政策优化农业保险流程，通过法律与政策相结合，政府与市场相结合的方式，保障农业保险的良好运行，促进农业保险的发展，实现农业增收与国家粮食安全。

农业是国民经济的基础，农业稳则经济稳，从国外农业发展历程看，农业保险是保障农业发展，分化农业风险，提高农户抗风险能力的重要支撑，因此我们需要进一步探讨我国农业保险现状，为农业发展保驾护航。