由“乔占祥向铁道部申请复议”引发的对我国抽象行政行为复议制度的思考

一、案情回顾
2000年12月21日铁道部向有关铁路局发布了《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》，至2001年1月4日，铁道部公布2001年春运火车票票价上浮方案。乔占祥购买了二张车票比涨价前多支出了9元票价。据此，乔占祥认为铁道部关于涨价的通知侵害了其合法权益，就不服铁道部通知向铁道部申请行政复议。乔占祥的复议请求有两个：第一，撤销被申请人公布的2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为；第二，审查被申请人做出上述行政行为的依据——国家计委《关于部分旅客列车票价实行政府指导有关的问题的批复》不合法，并予以撤销。然而该复议决定维持了铁道部《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》，对于乔占祥的第二个复议请求，铁道部却没有进行答复。
本文就乔占祥以撤销铁道部上浮票价的行政行为，并请求审查国家计委的批复不合法向铁道部申请行政复议的相关问题展开讨论。从该案中我们可以提出几个问题：第一，国家计委的批复是否在行政复议的范围内？第二，乔占祥是否符合申请复议的主题资格？
二、将抽象行政行为纳入行政复议范围面临的问题及解决设想
（一）《行政复议法》关于抽象行政行为复议的规定：
《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”从该条规定中我们可以看出：
1、在对规范性文件进行审查申请时，要以具体行政行为的复议申请为前提条件，并且要在具体行政行为提出时“一并”提出。这体现了对规范性文件审查的不独立性，即必须依附具体行政行为而不能单独对其提出复议请求。
2、提出审查申请的范围仅仅包括一部分抽象行政行为，对国务院制定的行政法规和国务院部门、省级人民政府、省会所在地的市人民政府、较大的市人民政府的规章没有纳入行政复议的范围。可以看出对抽象行政行为审查的层次低，同时降低了整个复议制度的层次和地位。鉴于我国近几年法治化进程及行政法规、规章在行政管理过程中所起的作用及存在的问题多寡等因素考虑，应将可复议的范围界定为除行政法规以外的所有抽象行政行为。
（二）对抽象行政行为申请复议的主体资格。
《行政诉讼法》第九条和第十条是关于行政复议申请人的规定，以前将申请人限定为行政机关具体行政行为的直接相对人的认识已经突破，有关的间接相对人或者其他利害关系人也应被赋予提起行政复议的主体资格。
对抽象行政行为复议的申请，应当以相对人人身权、财产权有可能受到影响为前提条件。首先，复议申请人必须是抽象行政行为的相对人。每项抽象行政行为都是针对一定范围的人做出的，只有可能受到该抽象行政行为影响的人才是抽象行政行为的相对人。其次，对抽象行政行为的复议申请，应以相对人的人身权、财产权可能受到影响为前提。
申请人申请行政复议必须以该抽象行政行为违法为复议的理由。至于抽象行政行为的内容是否适当，当事人固然可以向有关机关反映意见，但不能申请复议，因为抽象行政行为作为一种行为规范，原本就是利益平衡的结果，只能考虑和满足绝大多数人的最大利益，因而就局部而言，必然有不妥当的一面。
三、对“乔案”的反思
（一）乔占祥作为申请人的主体适格。
通说认为，所谓具体行政行为，是指行政主体对特定的对象，就特定的事项做出的处理决定。本文铁道部的《通知》属于具体行政行为，主要理由是：（1）铁道部的《通知》直接发生了执行效力，即导致了客票涨价的行为后果；（2）铁道部的《通知》只适用于2001年春节前后特定时期；（3）铁道部的《通知》通过铁路局就得到了实施，没有中间环节；（4）铁道部明确规定了客票上浮的范围、时间和幅度。乔占祥在购买了被允许价格上浮的列车车票，实际支付了比价格上浮前多的票价时，他的实际利益才造成了损害。也就是说，他与铁道部的《通知》之间产生了直接的法律上的利害关系。
（二）“国家计委的批复”属于行政复议法规定的可复议的范围
国家计委发布的《批复》是国务院授权，以国家计委的名义做出的，只能作为是国家计委的文件来认识，而不能看作是国务院的文件。所以按照现行的法律规定的范围来说是可以纳入的。因此，它属于相对人可以一并申请行政复议的抽象行政行为的范围。

（作者单位：北京师范大学 法学院）