推行包容审慎新监管模式助力四川建设法治营商环境的实践探究

推行包容审慎新监管模式助力四川建设法治营商环境的实践探究

唐京

（中共四川省委省直机关党校，四川，成都，610017）

【摘要】“包容审慎”监管是新发展态势下促进创新发展的新型监管模式，是新时期建设法治营商环境的积极探索，成为推动市场健康运行的重要助力。探索优化包容审慎监管模式，构建完善的监管原则、操作流程和运行规则，将更有效激发市场活力和社会创造力，促进经济高质量发展。

【关键词】包容审慎  监管  法治化  营商环境

《优化营商环境条例》对“包容审慎”监管作出了总体要求，即政府坚持鼓励创新原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，在坚守安全底线的基础上引导创新发展。推进包容审慎监管，通过对新兴经济群体的扶持帮助、容错纠错、激励指导，为“四新”市场主体发展营造较为宽松的成长环境。进一步改进监管方式，不断探索完善包容审慎监管模式，对于保持四川经济的平稳，促进其运行和经济社会的健康发展，具有非常重要的意义，有利于推动改革创新发展，完善四川法治化营商环境建设。

一、法治营商环境建设中包容审慎监管模式的积极意义

（一）包容审慎监管模式是适应新发展态势、促进创新发展的有益探索

包容审慎监管是在新发展态势下为了培育壮大新经济体而实施的一种新式市场监管模式。近年来，随着经济社会的发展，尤其是互联网、大数据时代影响下，一些新兴经济形态应运而生，如各类共享业态、网络产业、虚拟经济、小微企业等，成为了促进现代经济发展的活力源泉。新经济业态既冲突了传统的经济形态，也面临对固有秩序的挑战，因而新经济体需要有适当的适应性的运作时间，既要探索适应市场需要，更要探索适应市场规则，而政府也需要规划与制定相匹配的调控监管规则并构建完善的制度基础，才能为新经济群体提供合理发展的空间。包容审慎监管模式体现了政府对新兴经济业态鼓励包容、谨慎监管的态度，本着繁荣经济、促进创新的原则，尽量保护新发展经济体的利益和前景，此前的“打车软件”“共享单车”“网络购物”等新业态，正是得益于包容审慎监管模式而不断健康发展的典型，是适应新发展态势、推动改革发展的有益探索。

（二）包容审慎监管模式是尊重市场主体、推进市场健康运行的积极举措

随着我国全面深化改革、市场经济体制改革的不断深入，政府与市场的关系不断被更新调整，充分探索促进二者合理发挥功效的机制体制，逐步建立起了有效市场和有为政府有机结合的新发展格局。[[1]] 包容审慎监管模式是政府及其职能部门简政放权、调动发挥市场积极作用的实践方式，显现了对市场运行规律的把握和对市场主体的尊重。新经济形态大部分是基于网络及数据平台产生，对平台和用户的依赖度较大，其运行的决定权也应该极大程度地被平台和用户掌握。政府在把握宏观调控、发展规划和法治底线主导权的基础上，将新经济体的发展更多的交由平台组织、行业协会、企业联盟等监管，发挥系统调整的专业优势，交由用户群体“以脚投票”选择决定，[[2]]以营运盈利为内在调整杠杆，促进业主自我改正问题、完善经营，成为融入法治营商环境、适应市场经济健康发展的一份子。

（三）包容审慎监管模式是科学定位政府职能、优化营商环境的现代化治理

放管服改革是适应新发展理念持续推进行政治理体系和治理能力现代化的核心要求，推动政府不断转变职能，科学限定政府职权范围，促进简政放权、放管结合和优化政务服务。包容审慎监管是深化放管服改革的具体举措，反映出政府及其职能部门的治理新思路、新模式。首先，“服务型政府”理念下，政府监管的重要职能是服务经济社会的发展，理应慎重看待新发展经济体，不生硬对待，更不能顽固阻扰，而是在科学辨识其发展前景的基础上正确督导、合理制约，为新经济业态提供充足的改革发展空间。其次，改革发展需要在法治框架内运行，法治要适应改革而不断更新完善，政府作为监管治理部门，则需要调整规范，为新经济发展形态提供完备的制度体系，促进新经济实现规则之治。再次，包容审慎并不是无限纵容，新经济亦要遵守市场经济就是法治经济这一主线，仍然要守住法治底线，不能突破安全隐患、假冒伪劣、侵犯权益等管制，在法治营商环境中充分运用行政自由裁量权实现合理监管。

二、四川推行包容审慎监管模式的主要做法及实践成效

1.先行试点，探索建立包容审慎监管机制。四川积极探索推行包容审慎监管模式，在成都开展了先行试点。2020年成都市印发了《关于推进包容审慎监管支持市场主体健康发展的指导意见》，建立全国首个包容审慎柔性执法工作机制，对全市范围内的新经济、新业态、新模式投资经营全面推进包容审慎监管执法。成都市司法局组织市级32个行政执法部门，对110多部法律法规梳理分类，细化自由裁量权标准及适用情形，编制完成一千余项不予处罚、减轻处罚、从轻处罚“三张清单”，对企业轻微违规行为给予包容审慎监督管理，广泛采取预警提示、劝导告诫、行政指导、示范建议、行政回访、约谈教育等柔性执法方式，避免企业因小过失受罚而影响其发展。

2.推广经验，逐步完善包容审慎监管模式。四川省委十一届九次全会审议出台的《深入推进创新驱动引领高质量发展的决定》中提出，营造支持创新创造的一流生态，完善包容审慎监管机制，推进新经济监管改革。探索完善与新兴行业发展相适应的包容审慎监管模式也列入了《法治四川建设规划（2021—2025年）》以及《四川省“十四五”市场监管现代化规划》。2021年12月，《四川省市场监管领域“首违不罚”清单适用规则（试行）》正式施行，出台了首个全国市场监管系统省级层面“首违不罚”制度。通过探索建立了包容审慎监管具体实施模式，一是合理设置“观察期”“过渡期”，对区块链、共享经济等新产业新业态等市场主体，可给予轻微违法处理一定时限的“观察期”，以及达标整改的“过渡期”；二是预警提示前置机制，发挥教育提醒、预警告知、指导预防作用，给企业自我纠错的机会；三是推行“事前+事后”“线上+线下”结合监管，重大行政处罚由执法部门事前审核、事后备案，充分利用综合行政执法智慧服务平台，对行政处罚权力事项实时监督提示、全程自动监管。

3.实时更新，不断优化包容审慎监管规则。全省推广运用后，不断扩展执法适用领域、创新执法方式。结合市场主体监管实际，对首违不罚制度进行了闭环设计，分解细化实施的必要条件，明确期限为3年，将违法领域限定为违反市场监管法律法规规章的行为。严谨筛选清单，设定“正向纳入”和“负向不纳入”条件，对全省系统543项行政处罚事项逐一进行筛选，最终确定涉及市场监管领域7个类别16个事项的‘首违不罚’清单。严守容错的底线，明确了涉及食品安全、重要设备质量、公共卫生等社会公共利益的，是市场监管部门严格依法查处的范围。同时，结合疫情防控常态化管理、市场主体实际所需等要求，更新监管细则，例如，成都市青白江区创设歇业企业“休眠期”包容审慎监管，开展歇业登记制度，困顿企业可暂停营业获得休整，有助于企业降低维持市场主体资格的成本。

三、实施包容审慎监管的治理启示及对策建议

在当前实施包容审慎监管进行市场治理的实践经验总结基础上，不断探索优化包容审慎监管模式，构建完善的监管原则、操作流程和运行规则，将进一步激发市场活力和社会创造力，促进四川经济社会稳定高质量发展。

（一）深化对“包容审慎”监管的执法理念认识

包容审慎监管模式体现了现代治理的新思维新思路，一是显示了服务型政府的转型理念，充分发挥监管+服务的治理功效，将执法关口前移，注重预防警示教育引导作用，为市场经济发展提供更为周到完善的保障服务，慎重对待新生经济业态，精心呵护新兴营运模式，全力培育新经济增长点，更为科学合理的定位政府监管的职能职责；二是显现了从传统管理模式到治理模式再到共治模式的发展理念，政府不再是市场监管的绝对主体，公共权力不断让渡与市场，在“赋权”与“下放”过程中的最终将实现政府与市场的有机结合、协调发力，形成共管共治的治理格局；三是展现了政府治理的新要求高标准，包容审慎是在谨慎监管的前提下“包容”，并不能突破法治底线，生产安全、商品质量、市场秩序、消费权益等原则性监管标准不会降低，并不改变执法实质，但要确保服务效能，因而对执法要求更高了，强调更为细致的执法规则和更为周到的执法保障。

（二）优化监管规则以强化政府对市场的法治保障

无论是法治营商环境的建设要求，还是当前市场发展的态势需求，都需要政府及其职能部门以鼓励、支持和引导的态度对新业态经济进行合理有效监管和规范，从而达到适应性监管的要求。[[3]] 政府需要在坚持执法本质不变、坚守法治底线的基础上，充分运用行政自由裁量权创造开拓适应市场及其各类主体需要的规则支持和服务保障。前文提及的针对歇业企业的“休眠期”包容审慎监管，就是一类有益创新。对困顿企业还可以提供信息宣传、政策扶持、金融帮扶、登记服务等全方位、不间断的法治服务，为其提供更多有实效的纾难解困举措。加强对新兴产业和新经济业态的专业研究和前景预判，不仅要让新事物获得创新和发展空间，还要适度容忍创新过程中出现的不足，[[4]] 将监管杠杆前置，专题调研和分析可能产生的隐患和问题，合理处置风险，提前进行行政警示及引导规范，为市场主体健康发展保驾护航。此外还需要不断改革行政审批制度，精简行政许可，降低市场准入标准，可以增设“预审批”“试运行”等新型适应性监管的运用。

（三）创新法治政府建设举措以增强公共治理效能

包容审慎监管是贯彻落实法治政府建设的具体实践，还应结合法治营商环境建设的重点不断创新举措，提升政府治理实效。积极运用网络化、大数据现代技术，构建数字政府智能治理体系，通过数据分析运用，为行政立法、决策及执法监管提供全面辅助，为市场监管、金融服务、安全维护、民生帮扶等行政事项精准锁定对象，力争“主动式”监管、“送上门”服务，提高行政监管及政务服务的针对性、有效性、高效化。进一步推动数据共享，在确保国家安全、商业机密、工作保密信息及个人隐私安全的基础上，实行公共服务机构数据开放应用，满足各类市场主体创业、择业、就业等相应数据需求，提升数据资源价值，增强政府管理服务效能。积极开展执业营运交流沟通平台，开展法律法规、市场风险、消费权益保障等咨询、培训及教育服务，帮助市场主体提高依法经营意识、提升规范经营能力。

【参考文献】

[[1]] 何自力.怎样推动有效市场和有为政府更好结合[N].经济日报,

[[2]] 钱贵明，阳镇，陈劲.平台监管逻辑的反思与重构[J].西安交通大学学报（社会科学版）,2022（1）：131-139

[[3]] 张友连，胡洁林.论法治营商环境中的“包容审慎”监管[J].浙江工业大学学报（社会科学版）,2020（3）：267-273

[[4]] 章许睿，马琳昆.互联网广告的包容审慎监管之道[N].民主与法制时报,2021 .12.9(005)

【基金项目】本文为中共四川省委省直机关党校2022年度校级一般调研课题“推行包容审慎新监管模式助力四川建设法治营商环境的实践探究”（项目编号：SCJD2022DY14）

【作者简介】唐京（1979-）女，四川资阳人，中共四川省委省直机关党校副教授，研究方向：法学。